Erfgoedverordening Gemeente Brunssum 2013 en archeologische verwachtings- en beleidskaart

Gelet op de verplichtingen die voortvloeien uit de Wet op de archeologische monumentenzorg van september 2007 en hoofdstuk V van de Monumentenwet 1988, alsmede de feitelijke samenhang tussen monumenten en archeologie, is de Erfgoedverordening in 2010 aangevuld met een archeologisch deel en heeft een vereenvoudiging van de Erfgoedverordening in het kader van deregulering plaatsgevonden.

Thans is een aantal jaren met de Erfgoedverordening van 2010 en specifiek met de desbetreffende archeologiekaart gewerkt. Gedurende deze periode is de kennis inzake archeologie verbeterd. De verbetering van het kennisniveau en de ervaringen, die met de Erfgoedverordening 2010 zijn opgedaan, vormen de basis voor de actualisering van de gemeentelijke archeologische kaart en de erfgoedverordening.

De juridische grondslag van de onderhavige Erfgoedverordening wordt gevormd door de artikelen 15 en 38 van de Monumentenwet 1988 (verder: Monw).

In artikel 15 Monw is opgenomen dat de gemeenteraad een verordening vast stelt, waarin ten minste de inschakeling van een monumentencommissie wordt geregeld. Deze monumentencommissie heeft tot taak te adviseren over aanvragen om een omgevingsvergunning, die betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f. van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (verder: Wabo)1. De desbetreffende regels zijn in artikel 2 opgenomen.

Artikel 38 Monw behelst de mogelijkheid om middels een verordening regels te stellen inzake de archeologische monumentenzorg. Van deze wettelijk gegeven mogelijkheid wordt in de onderhavige Erfgoedverordening gebruik gemaakt. De van toepassing zijnde regels zijn in artikel 3 neergelegd.

De Erfgoedverordening is – zoals de benaming al aangeeft – een verordening, wat meebrengt dat de hierin opgenomen regels een directe, bindende werking hebben.

Daarnaast moet de verordening voor wat betreft de regels inzake de archeologische monumentenzorg worden gezien als een soort van vangnetregeling. Het aspect ‘archeologie’ dient namelijk primair een plaats te krijgen in de desbetreffende bestemmingsplannen en beheersverordeningen. Deze rangorde is in artikel 38, tweede lid Monw verankerd. Verder is in artikel 3, tweede lid, sub c van de verordening aangegeven dat de regels met betrekking tot archeologie van het bestemmingsplan en van de beheersverordening voorgaan ten opzichte van de regels in de Erfgoedverordening.

De onderhavige Erfgoedverordening steunt onder meer op artikel 15 Monw. Daarmee is een koppeling gelegd tussen de Wabo en de Monw, die in artikel 2 van de Erfgoedverordening is terug te vinden.

De monumentenvergunning uit de Erfgoedverordening integreert volledig in de omgevingsvergunning, omdat het om plaatsgebonden activiteiten gaat. Daarom is in artikel 2.2 van de Wabo bepaald dat het verboden is zonder een omgevingsvergunning een krachtens een verordening aangewezen monument te slopen, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen of te herstellen, te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze waarop het wordt ontsierd of in gevaar wordt gebracht. Een extra overweging voor het volledig integreren van de monumentenvergunning in de omgevingsvergunning is dat de verlening van de monumentenvergunning in de praktijk vaak samenliep met de verlening van de bouwvergunning of de aanlegvergunning.

Sub a

In de begripsbepaling van de Erfgoedverordening 2010 werd verwezen naar artikel 1.1, eerste lid van de Wabo. In die bepaling wordt weer verwezen naar de definitiebepaling van de Monw. Deze tussenverwijzing is in de onderhavige begripsbepaling eruit gehaald.

Sub b

Sinds de komst van de Wet dualisering gemeentebestuur in 2002 kan elk bevoegd orgaan in de gemeente (raad, college en burgemeester) zelf zijn commissies instellen. De monumentencommissie is een commissie die adviseert aan het bevoegd gezag. In de Erfgoedverordening wordt door de raad bepaald dat een monumentencommissie advies moet uitbrengen aan het bevoegd gezag. Dit vloeit voort uit de Monumentenwet 1988. In artikel 15 van deze wet is bepaald dat de gemeente in een verordening de inschakeling moet regelen van een commissie, die adviseert aan het bevoegd gezag over aanvragen om een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f Wabo. De wetgever geeft hier dus aan dat het college in dit geval geen keuzevrijheid heeft ten aanzien van het instellen van een commissie. Het instellen van de monumentencommissie door het college geschiedt door middel van een apart collegebesluit.

Sub c

De gemeentelijke archeologiekaart behelst de actuele inzichten op het gebied van archeologie. Daarbij kan een onderscheid worden gemaakt in gebieden, waarvan de waarde al is vastgesteld, en in gebieden met een verwachte archeologische waarde. Deze kaart maakt – samen met de hierna beschreven beslistabel – integraal onderdeel uit van de verordening.

Sub d

Op de hiervoor genoemde gemeentelijke archeologiekaart zijn gebieden opgenomen met diverse waardecategorieën. Aan de waardecategorieën komt een bepaalde betekenis toe. Middels de beslistabel wordt die betekenis aan de verschillende waardecategorieën gegeven. Per waardecategorie is aangegeven welk gebied onder welke voorwaarden qua oppervlakte en diepte is vrijgegeven van het verrichten van archeologisch vooronderzoek.

Sub e tot en met j

De overige begripsbepalingen zijn in hun definitie al ruim omschreven, zodat deze geen nadere toelichting behoeven.

Lid 1

De procedure voor de afgifte door het bevoegd gezag van de vergunning voor beschermde monumenten staat in paragraaf 3.3 Wabo en afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (verder: Awb). De uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure is van toepassing. Voor een vergunning als bedoeld in artikel 2 dient de reguliere procedure te worden gevolgd. Door de inwerkingtreding van de Wabo vindt geen wijziging plaats in de voorbereidingsprocedure voor de omgevingsvergunning voor beschermde monumenten. Door dit onderscheid in procedures is de beslistermijn voor beide omgevingsvergunningen niet gelijk. Dit heeft tot gevolg dat de adviestermijn voor beschermde monumenten ook langer zal zijn. Door de komst van de Wabo wordt de kring van belanghebbenden vergroot. Gedurende de termijn van terinzagelegging kan een ieder een zienswijze indienen. Voorheen konden alleen belanghebbenden zienswijzen indienen.

De Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed, en buiten de bebouwde kom ook Gedeputeerde Staten (hierna: GS), moet binnen 8 weken (art. 6.4 Bor) na verzending van de adviesaanvraag adviseren. Het definitieve besluit moet binnen zes maanden na ontvangst van de aanvraag worden genomen. Op het definitieve besluit kan nog slechts door belanghebbenden beroep worden ingesteld.

Indien het beschermd monument buiten de bebouwde kom ligt, is het college van B&W verplicht om een afschrift van de aanvraag aan GS te zenden. GS kunnen de adviesbevoegdheid vervolgens naar eigen inzicht invullen en al dan niet tot advisering overgaan, waarvoor men twee maanden de tijd heeft. Het is gewenst dat GS al op voorhand kenbaar maken in welke gevallen zij niet adviseren, zodat de beoogde tijdswinst ook daadwerkelijk kan worden gehaald.

Lid 2

De Monw schrijft voor dat de monumentencommissie bij de aanvragen om een omgevingsvergunning voor beschermde monumenten wordt ingeschakeld.

Lid 3

Het is niet mogelijk om paragraaf 4.1.3.3 Awb, de zogenaamde ‘lex silencio positivo’ in te voeren. Deze vergunning beoogt immers het milieu en het stedelijk milieu, met inbegrip van stedelijke en rurale ruimtelijke ordening, te beschermen en dat is een dwingende reden van algemeen belang. Ook voor het overige is het hoogst onwenselijk indien deze vergunning van rechtswege zou worden verleend voordat een inhoudelijke toets van de aanvraag heeft plaatsgevonden en is voltooid.

Lid 1

Tot het moment dat alle bestemmingsplannen, dan wel beheersverordeningen ´Malta-proof´ zijn, biedt deze verordening de nodige bescherming aan archeologische waarden in de bodem. Het eerste lid van artikel 3 biedt bescherming door het opgenomen verbod om dieper dan 40 cm de bodem te verstoren. In de uitwerking op basis van de gemeentelijke archeologische verwachtings- en beleidskaart is per waardecategorie de ‘vrijgesteld’ oppervlakte opgenomen.

In het tweede lid van artikel 3 wordt een viertal uitzonderingsmogelijkheden gegeven op het eerste lid.

Onderdeel a is niet van toepassing, indien de verstoring plaats vindt in een gebied met een bepaalde waardecategorie, zoals aangegeven op de gemeentelijke archeologische kaart. De archeologische (verwachtings)waarden zijn gekoppeld aan een aantal m2 te verstoren gebied. Hoe lager de (verwachte) archeologische waarden, hoe groter het aantal m2 kan zijn, waarbinnen een verstoring mag plaatsvinden. Bij een hoge (verwachtings)waarde zal het aantal m2, waarbinnen een verstoring mag plaatsvinden, echter aanzienlijk kleiner zijn. Bij de bepaling van deze grenzen dient voldoende rekening gehouden te worden met de vraag wat er binnen het verwachtingsgebied aan archeologische sporen kan worden aangetroffen. In ieder geval moet binnen de gehanteerde oppervlakte dusdanig zijn dat voldoende informatie verkregen kan worden over de aard, het karakter en de datering van de (mogelijk) in de bodem aan te treffen archeologische sporen.

De verplichtingen, die in deze bepaling zijn opgenomen, kunnen alleen goed functioneren, indien de archeologische onderzoekers hierover actief worden geïnformeerd. Immers, indien een gemeente deze bepaling in haar verordening opneemt, wordt gekozen voor een uitgebreide regiefunctie bij archeologische opgravingen binnen het gemeentelijk grondgebied..

Om de bedoelde regierol goed te kunnen uitoefenen, dient het college een programma van eisen op te stellen, waarmee de kaders worden gesteld voor het ontwerp en de uitvoering van archeologisch onderzoek (lid 1, onder a). Vervolgens wordt van de opgraver verwacht dat hij in een plan van aanpak weergeeft hoe hij specifiek de gestelde kaders, zoals omschreven in het programma van eisen, denkt te gaan invullen (lid 1, onder b). Ook hier is sprake van een verkapt vergunningstelsel ten behoeve van de realisering van een fysiek project. Gekozen is om deze bepaling onder de werking van de Wabo te laten vallen. Op grond van de leden 2 en 3 kunnen vervolgens nadere regels worden gesteld met betrekking tot de feitelijke uitvoering (en het toezicht daarop) en de beoordeling van het plan van aanpak.

Deze strafbepaling is met de komst van de Wabo alleen nog van toepassing op de nadere voorschriften, die het college kan stellen op grond van artikel 10, derde lid en artikel 16, met uitzondering van het tweede lid, onder e. De strafbaarstelling van de omgevingsvergunning voor gemeentelijke monumenten is geregeld in de Wet economische delicten (Wed). Het handelen zonder vereiste omgevingsvergunning of in strijd met de voorschriften daarvan wordt aangemerkt als economisch delict.

Voor de strafbaarstelling van de nadere regels geldt dat artikel 154, eerste lid, van de Gemeentewet aan de raad een keuzemogelijkheid laat om op overtreding van verordeningen straf te stellen, maar geen andere of zwaardere dan hechtenis van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie, al dan niet met openbaarmaking van de rechterlijke uitspraak. In artikel 23 van het Wetboek van Strafrecht zijn de geldboetecategorieën opgenomen. De op te leggen boete voor strafbare feiten in de eerste categorie is maximaal € 370,- (januari 2008); in de tweede categorie maximaal € 3700,- (januari 2008). Het is de gemeente niet toegestaan om een hogere geldboete op te nemen dan in genoemde categorieën.

Op gemeentelijk niveau is, gelet op de ernst van dit vergrijp de wens om enige preventieve werking te bereiken, de keuze voor de geldboete van de tweede categorie of een hechtenis van drie maanden voor het overtreden van de nadere regels voor de hand liggend.

Het aanwijzen van toezichthouders kan door het college geschieden. Deze aanwijzingsbevoegdheid staat los van de vergunningverlening en valt derhalve buiten het bereik van de Wabo.

De basis voor deze aanwijzingsbevoegdheid wordt gevonden in hoofdstuk 5 van de Awb, waarin algemene regels worden gegeven voor de bestuursrechtelijke handhaving van algemeen geldende rechtsregels en individueel geldende voorschriften. Toezichthouders worden in artikel 5:11 Awb omschreven als zijnde personen, die bij of krachtens wettelijk voorschrift belast zijn met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift, zodat de aanwijzing van toezichthouders derhalve in de Erfgoedverordening kan plaatsvinden.

In artikel 5:13 Awb is het evenredigheidsbeginsel neergelegd, wat inhoudt dat een toezichthouder zijn bevoegdheid slechts mag uitoefenen voor zover dit redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak noodzakelijk is. Een toezichthouder kan daarom niet te allen tijde gebruik maken van alle bevoegdheden die in de Awb standaard aan toezichthouders worden toegekend. Steeds zal de afweging gemaakt moeten worden of het voor de vervulling van zijn taak redelijkerwijs noodzakelijk is. Bepalend hiervoor is de aard van het voorschrift op de naleving waarvan een toezichthouder moet toezien.

Op basis van artikel 5:15 Awb is een toezichthouder bevoegd elke plaats te betreden met uitzondering van woningen zonder toestemming van de bewoner. 'Plaatsen' is daarbij een ruim begrip en omvat niet alleen erven en andere terreinen, maar ook gebouwen (niet-woningen). Nadrukkelijk zij hier vermeld dat het college op grond van dit artikel niet zelf opsporingsambtenaren aanwijst als bedoeld in artikel 141 Strafvordering. Dat kan en hoeft het college ook niet te doen aangezien artikel 142 lid 1 sub c Wetboek van Strafvordering regelt dat bij verordening aangewezen toezichthouders ook opsporingsbevoegdheid toekomt. Deze buitengewone opsporingsambtenaren hebben in de regel een opsporingsbevoegdheid voor een beperkt aantal strafbare feiten.

In de praktijk blijkt het overgangsrecht vaak problemen te geven. Indien bijvoorbeeld een regeling wordt ingetrokken, is het niet altijd duidelijk welke gevolgen de intrekking moet hebben voor op die regeling gebaseerde beschikkingen. Vanwege de rechtszekerheid en de eerbiediging van bestaande rechten is daarom in deze verordening een overgangsbepaling opgenomen. De bestaande rechten betreffen in dit geval de aanwijzing tot monument (artikel 3) en de vergunningverlening (artikel 2).

De Wabo gaat namelijk voor op lagere regelgeving. De bepalingen uit de verordening zijn van rechtswege onverbindend. Bij een nieuwe aanvraag voor een vergunning gelden dan de bepalingen uit de Wabo.