Kostentoedelingsverordening waterschap Brabantse Delta 2004

Besluit

Toelichting

Toelichting op de kostentoedelingsverordening watersysteembeheer waterschap Brabantse Delta 2009

Algemeen

In deze verordening worden de kostendelen van elk van de categorieën van heffingplichtigen van de watersysteemheffing vastgesteld. De wijze waarop de kosten van de taakuitoefening aan de categorieën van heffingplichtigen worden toegedeeld, is wettelijk vastgelegd. Ingevolge het tweede lid van artikel 120 Waterschapswet wordt de toedeling van het kostendeel aan de categorie ingezetenen bepaald aan de hand van de gemiddelde inwonerdichtheid per vierkante kilometer in het gebied van het waterschap. De toedeling van kosten aan de overige drie categorieën (ongebouwde onroerende zaken die geen natuurterreinen zijn, natuurterreinen en gebouwde onroerende zaken) geschiedt door de onderlinge waardeverhoudingen van deze categorieën. Deze wijze van kostentoedeling staat bekend als de methode Delfland. Onder natuurterreinen wordt verstaan die ongebouwde onroerende zaken waarvan de inrichting en het beheer geheel of nagenoeg geheel en duurzaam zijn afgestemd op het behoud of de ontwikkeling van de natuur. Onder natuurterreinen worden mede verstaan bossen en open wateren met een oppervlakte van tenminste een hectare (artikel 116, letter c Waterschapswet).

Aandeel ingezetenen.

De bevolkingsdichtheid in het beheersgebied (470 inwoners/km2) resulteert in een ingezetenenaandeel van 30% conform artikel 120 van de Waterschapswet. Het algemeen bestuur van waterschap Brabantse Delta heeft op 1 oktober 2008 besloten tot vaststelling van de Kostentoedelingsverordening watersysteembeheer waterschap Brabantse Delta 2009. Bij de vaststelling van de verordening op 1 oktober 2008 is het algemeen bestuur afgeweken van het door het dagelijks bestuur voorgelegde voorstel. Het algemeen bestuur heeft door het indienen en aannemen van een amendement het ingezetenenaandeel opgehoogd van 30% naar 35%. Gedeputeerde Staten heeft vanwege strijd met het recht op 18 november 2008 besloten goedkeuring te onthouden aan artikel 2, eerste lid van de kostentoedelingsverordening 2009. Het betreft de ophoging van het ingezetenenaandeel van 30% naar 35%. De hoogte van het ingezetenenaandeel bepaalt mede de hoogte van de aandelen gebouwd en ongebouwd. Met de voorliggende verordening wordt het ingezetenenaandeel alsnog vastgesteld op 30%.

Toedeling van de resterende kosten aan de specifieke categorieën

Nadat het aandeel van de ingezetenen in de kostentoedeling is bepaald, worden de resterende kosten van de taakuitoefening aan de categorieën ongebouwd niet zijnde natuurterreinen, natuurterreinen en gebouwd toegedeeld. Deze toedeling vindt op basis van het bepaalde in artikel 120, vierde lid, Waterschapswet, plaats op basis van de waarde van de onroerende zaken in het economische verkeer. In het Waterschapsbesluit (Stb. 2007,497) zijn over de waardebepaling nadere regels gesteld. De waardepeildatum ten behoeve van de kostentoedeling is vastgesteld op 1 januari 2007. De waarde van de onroerende zaken is bepaald naar de hoedanigheid en de staat van de onroerende zaken op de waardepeildatum.

Tauw BV heeft voor de kostentoedeling een rapportage opgesteld. De resultaten zijn in deze verordening vastgelegd.

Tariefdifferentiatie

In de Waterschapswet is de methode Delfland wettelijk vastgelegd. Daarmee heeft de wetgever gekozen voor een kostentoedeling naar een hoger algemeen verdelingsniveau. Dit is het gevolg van het streven naar een vereenvoudiging van het financieringsstelsel, de brede belangenbehartiging (brede kijk) door het waterschap, en - in het kader van het watersysteembeheer - het uitgangspunt van integraal watersysteembeheer en -benadering.

Kernpunt van het integraal waterbeheer en watersysteembeheer is het gericht zijn op duurzame watersystemen. In het verleden was het waterbeheer vooral gericht op het optimaal voldoen aan de eisen die vanuit het grondgebruik werden gesteld. Het waterbeheer paste zich aan de gewenste functies waarbij knelpunten veelal lokaal en met technische middelen (effectgericht) werden opgelost. Lokale en regionale problemen als verdroging, eutrofiering, verontreiniging, verlies van kenmerkend water in het gebied en toenemende fluctuaties in watertekort en wateroverschot (zoals piekafvoeren) zijn het gevolg. Binnen het kader van het integraal watersysteembeheer staat centraal het realiseren van een duurzame watervoorziening en het verbeteren van de waterhuishoudkundige voorwaarden voor de functies. In het beheersgebied kunnen verschillende maatregelen worden getroffen maar in den brede is sprake van een gelijkwaardig geachte taakuitoefening. In de landbouwgebieden wordt gestreefd naar minimalisatie van het vochttekort en wateroverlast. In de natuurgebieden wordt gestreefd naar stand-still en bij voorkeur herstel van de waterhuishoudkundige situatie (verdrogingsbestrijding). Per deelwatersysteem wordt/is geïnventariseerd wat de natuurlijke en duurzame mogelijkheden voor het watersysteembeheer zijn. De maatregelen in het watersysteembeheer worden hierop, zoveel mogelijk, afgestemd. Benedenstrooms worden inundatiegebieden ingericht en bovenstrooms retentiebekkens om wateroverlast, verdroging en droogteschade in het gehele beheersgebied tegen te gaan. In het kader van de brede watersysteembenadering zijn de (deel)watersystemen in het gebied van waterschap Brabantse als een geheel te beschouwen. Er zijn dan ook onder de oude waterschapswet geen omslagklassen ingesteld bij de taak waterkwantiteitsbeheer. De nieuwe Waterschapswet biedt echter wel ruimte voor differentiatie van de tarieven. In het hiernavolgende wordt ingegaan op de mogelijkheid om tarieven te differentiëren.

Differentiatie van de tarieven is wettelijk mogelijk voor:

• a.

  Buitendijks gelegen onroerende zaken, maximaal 75% lager;

• b.

  Onroerende zaken die blijkens de legger als waterberging worden gebruikt, maximaal 75% lager;

• c.

  Onroerende zaken in bemalen gebieden, maximaal 100% hoger;

• d.

  Onroerende zaken die in hoofdzaak bestaan uit glasopstand, maximaal 100% hoger;

• e.

  Verharde openbare wegen, maximaal 100% hoger.

Deze wettelijke mogelijkheden tot tariefdifferentiatie zijn bedoeld voor uitzonderingssituaties waarbij de wetgever spaarzaam gebruik heeft beoogd. Slechts in die situaties waarbij gelijke heffing evident onredelijk zou zijn behoort differentiatie van het tarief tot de mogelijkheden.

Landelijk is door de Unie aan de waterschappen geadviseerd:

1.      Terughoudend gebruik maken van de mogelijkheid van tariefdifferentiatie. De tariefdifferentiatie is bedoeld voor uitzonderingssituaties waarbij de wetgever spaarzaam gebruik heeft beoogd. Toepassing slechts in die situatie waarbij gelijke heffing evident onredelijk is.

2.      Bij het instellen van differentiaties de cumulatie van differentiaties beperken.

3.      Voor natuur geen differentiatie in te stellen. Het bijzondere karakter van deze terreinen is reeds tot uiting gebracht door het onderbrengen in een aparte categorie. Het kostenaandeel van deze categorie is zeer beperkt.

4.      Bij het instellen van differentiaties gelijke verlagingen en verhogingen te hanteren voor gebouwd en ongebouwd. De wetgever heeft eenvoud en transparantie beoogd. Een fijnmazige differentiatie past niet in de gekozen verdelingssystematiek.

De Waterschapswet beoogt de oude taken waterkeringsbeheer en waterkwantiteitsbeheer te integreren tot één watersysteemtaak. De zorg voor het watersysteem wordt gezien als een samenhangende taak die het waterschap in zijn gehele beheersgebied uitoefent. Daardoor komt het thans bestaande taakgebied waterkeringen en het daarmee samenhangende verschil in belastingheffing te vervallen. Dit leidt tot een stijging van de tarieven watersysteemheffing voor de eigenaren van de onroerende zaken gelegen buiten het huidige taakgebied waterkeringen. Het taakgebied waterkeringen strekt zich uit tot de hoogtelijn 2.50 m + NAP. Dit is geen reden voor een differentiatie van het tarief maar leidt er wel toe dat een differentiatie voor de onroerende zaken in bemalen gebied de aandacht verdient.

Differentiatie bemalen gebied

Onder de oude regelgeving waar een verschil in tarief (omslagklassen) aansluit bij een verschil in belang als gevolg van een verschil in kostenveroorzaking bepaalde de Waterschapswet dat omslagklassen kunnen worden ingesteld voor onroerende zaken om te voorkomen dat verschillen in hoedanigheid of ligging leiden tot onevenredig voor- of nadeel voor de omslagplichtigen. Voor zover zodanige verschillen leiden tot een verschil in belang van meer dan 50% of van minder dan 25% wordt dat verschil in elk geval aangemerkt als “onevenredig” onderscheidenlijk “niet onevenredig”. Bij de Kostentoedelingsverordening 2004 zijn er geen omslagklasse ingesteld voor onroerende zaken gelegen in bemalen gebied aan de hand van dit criterium. De nieuwe regelgeving hanteert een zwaarder criterium voor een onderscheid in tarief. Dit is slechts bedoeld voor uitzonderingssituaties waar een gelijk tarief evident onredelijk zou zijn. De relatie belang (bij de uitoefening van de waterschapstaken)-betaling is, zij het globaler, blijven bestaan. Een evidente onredelijkheid zal dan ook gemotiveerd moeten worden vanuit een evident onredelijk verschil in belang bij de waterschapstaak bij een gelijk tarief. Zelfs al zou men de kosten van bemaling strikt willen toerekenen aan de onroerende zaken in bemalen gebied dan is het % aandeel van de gemalen in de totale kosten van het watersysteembeheer 11,9% (2009) dalend tot 9,8% (2013). Voor een dergelijk verschil in belang mag onder de huidige regelgeving geen omslagklasse worden ingesteld (minder dan 25%). Onder de nieuwe regelgeving kan dan zeker niet worden gesproken van een evidente onredelijkheid waarvoor de mogelijkheid van tariefsdifferentiatie is geschapen. De wet spreekt van onroerende zaken in bemalen gebied en hetgeen geldt voor de ongebouwde onroerende zaken geldt evenzeer voor de gebouwde onroerende zaken. De Unie adviseert ook, als er redenen zijn voor differentiatie, een gelijke differentiatie in te stellen voor gebouwd en ongebouwd (zie punt 4 hiervoor).

Het vervallen van het taakgebied waterkeringen leidt tot een stijging van het tarief voor de onroerende zaken die thans niet in het taakgebied waterkeringen liggen. De wetgever heeft bewust de keuze gemaakt te komen tot een integraal watersysteem. De wet voorziet dan ook niet in een differentiatiemogelijkheid voor onroerende zaken gelegen in het huidige taakgebied waterkeringen. De oude taakgrens waterkeringen is ook fictief, de keringen beschermen feitelijk het gehele gebied tegen wateroverlast en overstromingen. Ook hooggelegen onroerende zaken hebben belang bij de bescherming door de keringen. De keringen beschermen het gehele watersysteem en de bereikbaarheid, toegankelijkheid van de onroerende zaken en daarmee de waarde van deze onroerende zaken. Zelfs al zou men de keringen strikt aan het lager gelegen bemalen gebied willen toerekenen dan is het % aandeel van de keringen in de totale kosten van het watersysteembeheer 8,8% (2009) dalend tot 8,1% (2013). Voor een dergelijk verschil in belang mag onder de huidige regelgeving geen omslagklasse worden ingesteld (minder dan 25%). Ook indien de kosten van de gemalen en de keringen tezamen worden geteld kan niet worden gesproken van een evidente onredelijkheid die een tariefsdifferentiatie rechtvaardigt. Het verschil in belang is minder dan 25% waar gelet op de term evidente onredelijkheid toch zeker van een verschil in belang van meer dan 50% sprake zou moeten zijn. Ook het kunstmatig in stand houden van het taakgebied waterkeringen door het instellen van een tariefsdifferentiatie is niet in overeenstemming met de bedoeling van de wetgever en ongewenst.

Differentiatie openbare verharde wegen

Voor openbare verharde wegen wordt gebruik gemaakt van de mogelijkheid tot tariefdifferentiatie en wel om de volgende redenen.

De openbare verharde wegen hebben een relatief hoge totale waarde in het economisch verkeer in vergelijking met het overig ongebouwd zoals agrarische gronden. Deze waarde is conform de wettelijke regelgeving tot stand gekomen. Volgens het Waterschapsbesluit (AmvB) is de waarde vastgesteld op de vervangingswaarde. Dit is het bedrag dat met de herbouw van een identiek vervangend object gepaard zou gaan rekening houdend met technische en functionele veroudering. De taxatiewijzer van de Unie (taxatiewijzer V04, d.d. 27 mei 2008) berekent deze vervangingswaarde waarbij gebruik is gemaakt van landelijke gemiddelden. De correctiefactor voor de technische en functionele veroudering is in het Waterschapsbesluit opgenomen (25%). De relatief hoge waarde van de openbare wegen is daarmee op objectieve en juiste wijze tot stand gekomen. Eventuele tariefsdifferentiatie kan vanuit twee gezichtspunten benaderd worden:

• a.

  Vanuit kostenveroorzaking en het passieve waterkwaliteitsbeheer. Vanuit een kostenveroorzakingsredenering zijn er geen argumenten om een differentiatie voor wegen in te stellen omdat het waterschap geen extra inspanning of kosten maakt voor deze wegen. Openbare verharde wegen zijn wel te beschouwen als een van de veroorzakers van de diffuse verontreiniging.

• b.

  Vanuit het maatschappelijk nut. Openbare verharde wegen hebben een nutsfunctie voor iedereen hetgeen tot uitdrukking komt in de hoge waarde in het economisch verkeer.

Deze hoge waarde (vervangingswaarde) stemt overeen met de maatschappelijke waarde oftewel het maatschappelijk nut. Beslissingen over nieuwbouw of vervanging van deze infrastructuur worden immers op maatschappelijk rendement gebaseerd. De waarde van de wegen vormen een substantieel onderdeel van de totale waarde ongebouwd (58% totale waarde ongebouwd). Toepassing van een gelijk tarief over alle hectares binnen ongebouwd exclusief natuur leidt dan tot een belasting van agrarische ongebouwd die als evident onredelijk kan worden beschouwd. Het toepassen van een tariefdifferentiatie van 100% ten laste van de openbare verharde wegen is dan ook redelijk; eens te meer omdat de wetgever deze mogelijkheid biedt. Consequentie van deze 100% verhoging is dat er doorbelasting aan rijk, provincie en gemeenten plaatsvindt. Deze extra lasten worden vervolgens bij burgers en bedrijven neergelegd. Gezien het reeds genoemde maatschappelijk nut kan deze verdere doorbelasting niet als onredelijk worden beschouwd.  Bij het hiervoor aangehaalde amendement had het algemeen bestuur op 1 oktober 2008 ook al gekozen voor een tariefdifferentiatie voor openbare verharde wegen met maximaal 100%. Bij voornoemd besluit van 18 november 2008 hebben GS hun goedkeuring gegeven aan dit onderdeel van de Kostentoedelingsverordening. Gedeputeerde Staten hebben de goedkeuring op dit onderdeel als volgt gemotiveerd:

“De waarde van de wegen en de HSL vormen een substantieel onderdeel van de totale waarde ongebouwd in waterschap Brabantse Delta. Toepassing van een gelijk tarief over alle hectares binnen ongebouwd exclusief natuur leidt dan tot een belasting van agrarisch ongebouwd die als evident onredelijk kan worden beschouwd. Het toepassen van een tariefdifferentiatie van 100% ten laste van de openbare verharde wegen lijkt dan ook redelijk; eens te meer omdat de wetgever deze mogelijkheid ook heeft geboden.

Het belang dat ‘de infrastructuur’ heeft bij de waterschapstaken is gelegen in het passieve zuiveringsbeheer in verband met de (diffuus verontreinigde) run-off van wegen, alsmede het algemeen belang van bescherming van de infrastructuur tegen overstromingen en de bereikbaarheid van het land.

De betreffende wegen zijn in eigendom en beheer bij de overheden; de heffing moet derhalve door de overheid worden opgebracht, hetgeen passend is in het licht van de genoemde belangen”.  Op dit punt wijkt de verordening, gesteund door de goedkeuring van Gedeputeerde Staten, dan ook niet af van het besluit van het algemeen bestuur van 1 oktober 2008. Differentiatie buitendijks gelegen onroerende zaken, glasopstand en waterbergingsgebieden. Een differentiatie voor buitendijks gelegen onroerende zaken zou zijn ingegeven door het ontbreken van bescherming door de primaire waterkeringen. Onder de oude Waterschapswet dragen deze onroerende zaken bij in de taak waterkwantiteitstaak maar niet bij in de taak waterkeringszorg. De kosten van de waterkeringen zijn ten opzichte van de totale watersysteemkosten echter te gering om een tariefdifferentiatie te rechtvaardigen (zie ook differentiatie bemalen gebied). Voor de glastuinbouw zijn geen extra voorzieningen of kosten door het waterschap te onderkennen. Voor de gebieden welke als waterberging in de zin van de wet worden gebruikt geldt dat er schaderegelingen zijn vastgesteld om de gevolgen van waterberging te compenseren. Dergelijke schadevergoedingen worden reeds bekostigd door de watersysteemheffing conform de daarvoor vastgestelde schaderegelingen zodat een gelijk tarief niet evident onredelijk is.

Tot slot.

Er is voor gekozen om het besluit van het algemeen bestuur van 1 oktober 2008 in te trekken en een nieuwe doorlopende tekst vast te stellen in plaats van een wijzigingsverordening. De toelichting is eveneens geactualiseerd.