Kostentoedelingsverordening

Verordening

Toelichting

bij de Kostentoedelingsverordening

Algemene toelichting

De Waterschapswet biedt provinciale staten de mogelijkheid om bij reglement waterschappen op te richten en aan die waterschappen taken van waterstaatkundige aard op te dragen.

Per 1 januari 2000 worden het Waterschap Noordoostpolder en het Heemraadschap Fleverwaard opgeheven en wordt in de taakgebieden van deze waterschappen één all-in waterschap ingesteld, het Waterschap Zuiderzeeland.

Het taakgebied omvat de Noordoostpolder, de polders Oostelijk en Zuidelijk Flevoland en enige kleine gebieden gelegen in de provincies Friesland en Overijssel.

Belang

Bij de kostentoedeling van een waterschap staat het begrip belang centraal. De Waterschapswet geeft dat aan door voor te schrijven dat voor die toedeling als maatstaf wordt gehanteerd "de aard en omvang van het belang". De feitelijke betekenis van het begrip belang moet gezien worden in het licht van de taakuitoefening door het waterschap. Bij het belang van de onroerende zaak betreft het de instandhouding van het goed en de gebruiksmogelijkheid daarvan. Voor ingezetenen gaat het om het kunnen wonen, werken en recreëren in het taakgebied. De wetgever legt daarbij de nadruk op de waterstaatkundige eenheid. Hantering van dit algemene beginsel betekent, dat alle belanghebbenden van een bepaalde categorie in beginsel hetzelfde (gemeenschappelijke) belang hebben bij een waterschapstaak. Wel kunnen er bijzondere feiten of omstandigheden van zodanige aard zijn dat, wanneer zij niet in de omslagregeling zouden worden verdisconteerd, binnen het waterschap het ene gebied in onevenredige mate in een financieel gunstiger positie zou verkeren, dan een ander gebied. Daarbij valt bijvoorbeeld te denken aan gronden die door hun ligging bijzondere kosten veroorzaken of juist in bijzondere mate van bepaalde specifieke maatregelen profijt hebben.

De Waterschapswet ziet de kostentoedeling als een globale verdeling van kosten over de categorieën belanghebbenden. Het verdisconteren van bijzondere feiten of omstandigheden geschiedt door middel van het instellen van omslagklassen. Dit dient te worden geregeld in een Omslagklassenverordening.

Belanghebbenden

Voor de kostentoedeling is bepalend de voor de waterschappen kenmerkende en in de Waterschapswet geformaliseerde trits: belang-betaling-zeggenschap. Deze trits houdt in dat degenen die belang hebben bij de uitoefening van de taken door het waterschap daarvoor waterschapsbelasting betalen naar de mate van dat belang, maar evenzeer naar de mate van dat belang zeggenschap hebben in het waterschapsbestuur. Bij de kostentoedeling worden de kosten van het waterschap toegedeeld naar de categorieën van belanghebbenden naar mate van het totale belang per categorie. Per categorie wordt in de kostentoedelingsverordening een percentage opgenomen dat staat voor het aandeel in het door waterschapsomslagen te dekken bedrag.

Begroting en omslagklassen

De lasten en baten worden in de begroting per taak gescheiden gehouden. De jaarlijkse begroting van een waterschap komt per taak uit op een tekort, het bedrag dat gedekt wordt door heffing van waterschapsbelasting. Als eerste stap wordt dat tekort op basis van de kostentoedelingsverordening verdeeld over de categorieën belanghebbenden die in het waterschapsbestuur vertegenwoordigd zijn.

Als tweede stap wordt het kostenaandeel per categorie belanghebbenden geïndividualiseerd door middel van de belastingmaatstaf per belastingplichtige. De belastingmaatstaven zijn beschreven in de omslagverordening.

Omslag wordt gezien als een algemene belasting van het waterschap die berust op de grondslag van het belang bij de waterstaatkundige verzorging van het taakgebied. Omslag is dus geen betaling van de burger aan de overheid voor bepaalde diensten. Waterschapszorg is niet te vangen in concrete diensten, die rechtstreeks aan de burger geleverd worden. Het begrip omslag betekent in zich al "het omslaan van kosten". Omslagheffing voert in zijn oorsprong ook terug op het gemeenschappelijk dragen van kosten voor het aanleggen/onderhouden van waterstaatkundige werken in een taakgebied.

Belang per taak

De Waterschapswet geeft aan dat de kostentoedeling zoveel mogelijk per taak moet plaatsvinden. De waterstaatkundige taak van Zuiderzeeland omvat op grond van artikel 4, lid 1 en 2 van het provinciale reglement:

1.   waterkeringenbeheer;

2.   waterkwantiteitsbeheer (waterkwantiteitsbeheer van oppervlaktewater en met dit beheer  samenhangende regeling

       van de freatischegrondwaterstand);

3.   waterkwaliteitsbeheer (van oppervlaktewater).

Daarbij bepaalt artikel 4, lid 3 van het reglement dat de uitoefening van de taken is gericht op integraal waterbeheer.

Voor de taken genoemd onder 1 en 2 geldt: voor de belastingheffing is een kostentoedeling per afzonderlijke taak nodig, naar rato van de aard en omvang van het belang van de in het bestuur vertegenwoordigde categorieën. Belang wordt zo geïnterpreteerd dat het niet alleen belang betreft van degenen die gebaat zijn bij waterschapsvoorzieningen, maar tevens het belang dat voorzieningen worden getroffen om waterstaatkundige bezwaren op te heffen.

De kosten voor de taak waterkwaliteitsbeheer worden verhaald door middel van de verontreinigingsheffing op basis van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. Het belang bij deze taak wordt tot uitdrukking gebracht met de stelregel "de vervuiler betaalt" en daarbij passende belastinggrondslagen.

Kostentoedelings- en omslagklassenonderzoek

Het onderzoek naar de kostentoedeling en classificatie heeft deels in eigen beheer plaatsgevonden; een deel is uitgevoerd door een extern adviesbureau te weten Arcadis Heidemij.

In het onderzoek is ingegaan de wijze waarop de kosten van het waterkeringenbeheer en van het waterkwantiteitsbeheer voor het nieuwe waterschap verdeeld moeten worden over de categorieën belanghebbenden.

Bij de totstandkoming van het onderzoek zijn in acht genomen de bepalingen en uitgangspunten van:

1.        de Waterschapswet;

2.        het reglement van het Waterschap Zuiderzeeland;

3.        het Ipo-UvW rapport van de werkgroep vervolgstudie waterschapsfinanciën "Rapport inzake de kostentoedeling"

           (rapport werkgroep Havelaar), Den Haag, juni 1989;

4.        de uitgangspunten die door de Stuurgroep Waterschap Zuiderzeeland i.o.

5.        zijn opgenomen in bijlage 1.1. van het eindrapport van Arcadis Heidemij.

Daarnaast is bij de totstandkoming van het onderzoek in acht genomen het rapport van de Unie van Waterschappen "Rapport kostentoedeling waterschap methode Oldambt", Den Haag, 1981. De methode leidt tot een theoretische kostenverdeling die kan worden toegepast op de werkelijke kosten. Een beschrijving van deze methode is opgenomen in het eindrapport van Arcadis Heidemij.

Na de toepassing van de toedeling naar categorieën, kan een nuancering noodzakelijk blijken binnen een categorie. Het komt voor dat het belang bij de waterstaatkundige situatie en de waterschapsvoorzieningen, als gevolg van verschil in ligging en hoedanigheid van delen van taakgebieden, zeer verschilt binnen een categorie belanghebbenden. Gezien deze (forse) verschillen in belang kan er geen evenredige verdeling van het kostenaandeel binnen een categorie plaatsvinden via uitsluitend de toepassing van de (uniforme) belastingmaatstaf. In die situatie is de nadere verdeling van het kostenaandeel van een categorie belanghebbenden geboden. Een nadere classificatie naar omslagklassen is de oplossing die leidt tot een evenredige kostenverdeling.

De Waterschapswet biedt met het oog hierop de mogelijkheid om in aansluiting op de kostentoedeling naar categorieën, omslagklassen in te stellen. Artikel 120, lid 7 van de Waterschapswet bepaalt dat een waterschap omslagklassen in kan stellen om te voorkomen dat verschillen in hoedanigheid en ligging leiden tot onevenredig voor- of nadeel voor omslagplichtigen. Als laatste stap in dit onderzoek is de gewenste indeling in omslagklassen onderzocht.

Per taak is eerst het kostenaandeel algemene taakbelangen (ingezetenen) vastgesteld.

De Unie/IPO werkgroep Havelaar heeft hiertoe landelijke geldende richtlijnen opgesteld.

Vervolgens is voor de resterende kosten de toedeling binnen de specifieke taakbelangen (gebouwd en ongebouwd) bepaald. De kosten die resteren na vaststelling van het aandeel algemene taakbelangen worden toegedeeld aan de eigenaren van gebouwde en de eigenaren en pachters van ongebouwde onroerende zaken.

Een en ander kan als volgt schematisch worden weergegeven.

[ schema is als bijlage toegevoegd]

                                                                                               Taakbelangen

Stap 1                                                                 algemene                           specifieke

Toedeling van de kosten                                  taakbelangen                     taakbelangen

over de algemene

specifieke taakbelangen

Stap 2

Bepaling van de kosten-

aandelen gebouwd en

ongebouwd binnen de                                                             gebouwd                ongebouwd

specifieke taakbelangen

Stap 3

Toedeling van het kosten-

aandeel ongebouwd over de                                                                      eigenaren   pachters

eigenaren en de gebruikers

Categorieën van belang-                                    ingezetenen  eigenaren   eigenaren   pachters

hebbenden aan wie kosten                                                                         gebouwd   ongebouwd

toegedeeld (kunnen) worden

Het onderzoek naar de toedeling van de kosten van het waterkwantiteitsbeheer aan de categorieën gebouwd en ongebouwd is verricht door Arcadis Heidemij, inclusief het onderzoek naar de instelling van omslagklassen binnen de categorie ongebouwd. De reden hiervoor is dat de toepassing van de rekenmethodiek Oldambt alleen door een gespecialiseerd bureau kan plaatsvinden.

De resultaten zijn weergegeven in het eindrapport van het onderzoek van Arcadis Heidemij Advies "Toedeling lasten waterkwantiteit" d.d. 16 februari 1999 (kenmerk 634/OA99/1992/33490/am).

Basis omslagheffing

De kostentoedelingsverordening (artikel 119 van de Waterschapswet) vormt tezamen met de (facultatieve) omslagklassenverordening (artikel 120, zevende lid van de Waterschapswet) en de omslagverordening (artikel 110, van de Waterschapswet) de basis voor de omslagheffing. Bij de bepaling van de kostentoedeling dient het waterschap, naast de wettelijke voorschriften, de uitgangspunten in acht te nemen die de provincie daaromtrent in het reglement heeft gesteld.

De kostentoedelingsverordening behoeft de goedkeuring van gedeputeerde staten en dient ten minste eenmaal per vijf jaar te worden herzien.

Kostentoedeling waterkeringszorg

In eerste instantie wordt de toedeling naar de ingezetenen vastgesteld.  Het kostenaandeel is op grond van het rapport van de werkgroep Havelaar gebaseerd op de bevolkingsdichtheid van het taakgebied. De niet aan de ingezetenen toegedeelde kosten worden aan de categorieën ongebouwd en gebouwd toegedeeld, rekening houdend met de totale waarde in het economisch verkeer van de gebouwde en ongebouwde onroerende zaken in het taakgebied.

Het onderzoek heeft geleid tot de volgende toedeling voor wat betreft de omslag waterkeringen:

-      ingezetenen    35%

-      gebouwd         53%

-      ongebouwd     12%

        totaal            100%

Kostentoedeling Waterkwantiteitsbeheer

De toedeling naar de ingezetenen is op grond van Havelaar gebaseerd op de mate waarin deze categorie voor haar functioneren in het gebied van het waterschap afhankelijk is van de waterstaatkundige verzorging door het waterschap. Deze afhankelijkheid wordt afgemeten aan de bevolkingsdichtheid.

De niet aan de ingezetenen toegedeelde kosten van het waterkwantiteitsbeheer worden aan de categorieën ongebouwd en gebouwd toegedeeld aan de hand van de methode Oldambt. Deze methode gaat uit van het belang van die categorieën bij het niveau van de door het waterschap getroffen voorzieningen en de door die categorie veroorzaakte kosten van het waterschap.

Het onderzoek naar de kostentoedeling heeft geleid tot de volgende toedeling voor wat betreft de omslag waterkwantiteit:

-      ingezetenen     25%

-      gebouwd           9%

-      ongebouwd      66%

        totaal            100%

N.b.   Ongebouwd omvat het aandeel van de zakelijk gerechtigden ongebouwd en pachters gezamenlijk.

Omslagklassenonderzoek

Binnen de taak waterkwantiteitsbeheer bleek bij het kostentoedelingsonderzoek voor het ongebouwd een nadere verdeling noodzakelijk in zogenaamde "omslagklassen". Hiervoor wordt verwezen naar de Omslagklassenverordening en de toelichting daarop.