Omslagklassenverordening Waterkeringen- beheer Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier 2003

Omslagklassenverordening waterkeringenbeheer

Toelichting

I Algemeen

De fusie van de waterschappen in het Noorderkwartier

Op 1 januari 2003 zijn de voormalige waterschappen Hollands Kroon, Groot Geestmerambacht, Het Lange Rond, Westfriesland en De Waterlanden tezamen met het hoogheemraadschap van Uitwaterende Sluizen in Hollands Noorderkwartier opgegaan in een nieuw hoogheemraadschap. De bestaande organisaties zijn door de provincie Noord-Holland opgeheven en het nieuwe hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier is gevormd.

Het samengaan van de waterschappen in het Noorderkwartier past niet alleen binnen het provinciale college-programma 1999-2003 maar ook binnen het landelijk beleid om te komen tot grote all-in waterschappen. Met de vorming van het nieuwe hoogheemraadschap kan een (nog betere) bijdrage worden geleverd aan de verdere ontwikkeling van een duurzaam en doelmatig watersysteem in Noord-Holland ten noorden van het Noordzeekanaal.

De taken die aan de nieuwe organisatie zijn opgedragen zijn een optelsom van de taken van de voormalige organisaties. De kosten die waterschappen maken voor de aan hun opgedragen taken worden 'omgeslagen' over de bij die taken belang hebbende categorieën. Iedere waterschapsorganisatie kende tot 1 januari 2003 een eigen, onder andere op de Waterschapswet gebaseerd, stelsel van verordeningen op basis waarvan uiteindelijk het aan belasting te betalen bedrag werd bepaald. Een van de verordeningen die in het kader van de heffing van belasting kan worden vastgesteld, is een Omslagklassenverordening.

Het samengaan van de zes waterschaporganisaties -en de duiding van het taakgebied waterkeringenbeheer in het nieuwe Reglement van bestuur- maakte het noodzakelijk de bestaande belastingverordeningen, waaronder de Omslagklassenverordeningen als het gaat om het waterkeringenbeheer, te herzien. Deze Omslagklassenverordening Waterkeringenbeheer 2003 is het resultaat van die herziening.

Voordat meer specifiek op de achtergronden en de uitgangspunten van het instellen van een Omslagklassenverordening Waterkeringenbeheer wordt ingegaan volgt eerst een meer algemene toelichting als het gaat om de Waterschapswet, omslagklassen en het begrip 'belang'.

De achtergronden uit de Waterschapswet

Door de inwerkingtreding van de Waterschapswet (Stb. 1991, 379) ontstond er een nieuw juridisch instrumentarium om in de waterschapsomslag tot uitdrukking te kunnen brengen dat bepaalde onroerende zaken significant meer of minder belang bij de waterschapstaak hebben dan de gemiddelde onroerende zaken. Om een anders dan gemiddeld belang tot uitdrukking te brengen wordt de heffingsmaatstaf van de onroerende zaak als het ware gecorrigeerd. Het verschijnsel was echter niet nieuw; ook in de Bevoegdhedenwet waterschappen (Stb. 1978, 285) werd de aanduiding omslagklassen al gebezigd.

Met het opnemen in de Waterschapswet van de bepaling over omslagklassen is niet beoogd iets wezenlijk anders te introduceren. Wat wel nieuw is zijn de voorschriften over de vorm en de wijze van vaststelling, de bezwaar- en beroepsmogelijkheden en het feit dat het waterschap geheel zelfstandig een besluit moet nemen of het al dan niet omslagklassen in gaat voeren.

De regeling van omslagklassen dient ingevolge artikel 120, zevende lid, van de Waterschapswet in een zelfstandige verordening plaats te vinden. Dit betekent dat er expliciet een relatie met de omslagverordening wordt gelegd.

De omslagklassenverordening vormt het sluitstuk van de reeks kostentoedelingsverordening-omslagverordening-omslagklassenverordening. De omslagklassenverordening waterkeringenbeheer vormt samen met de kostentoedelingsverordening en de omslagverordening een onlosmakelijk geheel.

In de kostentoedelingsverordening wordt per taak het kostenaandeel van de verschillende categorieën van belanghebbenden vastgelegd dat correspondeert met het belang van de categorieën bij die taak. De kostentoedeling heeft steeds betrekking op de gehele categorie binnen het taakgebied van het hoogheemraadschap. Nadat bij de kostentoedeling het kostenaandeel van een categorie is vastgesteld, wordt dit in principe gelijkelijk over alle belastingplichtige natuurlijke of rechtspersonen van die categorie omgeslagen. Het is echter mogelijk dat binnen een categorie aanmerkelijke verschillen in belang bestaan die bij een gelijke omslag voor de hele categorie leiden tot onevenredig voor- of nadeel. Met het oog op dergelijke verschillen 'moeten' omslagklassen worden ingesteld.

Het voormalige hoogheemraadschap kende een verordening waarin de verschillen in belang bij het waterkeringenbeheer waren vastgelegd. De voormalige kwantiteitsbeherende waterschappen in het Noorderkwartier hadden onder andere het beheer van boezemwaterkeringen tot taak. Voor deze taak -die met ingang van 1 januari 2003 onderdeel is van de omvattende taak waterkeringen- beheer- kenden deze waterschappen geen omslagklassenverordeningen.

De Omslagklassenverordening 2003 is daarmee in grote lijnen een voortzetting van de verordening zoals die gold voor het voormalige hoogheemraadschap. Als gevolg van het feit dat het taakgebied waterkeringenbeheer groter in omvang is dan vòòr 1 januari 2003 -maar er niet in het gehele gebied een belang is bij die taak als het gaat om ongebouwde en gebouwde onroerende zaken- is aan de verordening een omslagklasse (met factor nul) toegevoegd.

Uitgangspunten bij de bepaling van omslagklassenregeling

Doelstelling

De Unie van Waterschappen heeft in haar Rapport inzake de omslagklassen (april 1994) als belangrijk uitgangspunt neergelegd dat binnen het omslagstelsel van de waterschapsbelastingen steeds een globale benadering van de situatie geboden zal zijn. Om te beginnen vloeit dit uitgangspunt voort uit de solidariteitsgedachte die voor de omslagheffing zo kenmerkend is. Daarnaast zal het streven naar een uiterst verfijnde aanpak gemakkelijk tot aanzienlijke problemen in de uitvoering en tot hoge perceptiekosten kunnen leiden. Een sterke mate van verfijning zou bovendien de suggestie kunnen wekken dat er altijd sprake kan zijn van een heldere afbakening van het belang, terwijl in werkelijkheid toch veelal een zekere arbitraire begrenzing onvermijdelijk is. Een globale benadering ligt ook ten grondslag aan de onderhavige omslagklassenverordening. Die globale benadering is inmiddels ook vastgelegd in artikel 120, zevende lid, van de Waterschapswet.

De reeds bestaande classificaties

In de omslagklassenverordening van het voormalige hoogheemraadschap is een drietal klassen opgenomen. Deze klassen, die voortvloeiden uit de regelingen inzake de omslagklassen van voor de inwerkingtreding van de Waterschapswet, zijn wederom opgenomen in de huidige verordening. Aan de verordening is, gelet op de nieuwe grenzen van het taakgebied waterkeringenbeheer, een zogenaamde nulklasse toegevoegd.

De grens van het beheersgebied

De omslagklassenverordening geeft enkel klassen aan binnen het taakgebied als het gaat om het waterkeringenbeheer. Het hoogheemraadschap is niet bevoegd om buiten de grenzen van het taakgebied omslag te heffen.

Het voor het waterkeringenbeheer omslagplichtig gebied is het gebied zoals dat is aangegeven op de bij het Reglement van bestuur voor het hoogheemraadschap behorende kaart. In grote lijnen is dat dat deel van Noord-Holland dat is gelegen ten noorden van het Noordzeekanaal (met uitzondering van Amsterdam-Noord ten zuiden van de Waterlandse Zeedijk) inclusief het voormalige eiland Marken en het eiland Texel.

Op het eiland Texel zijn de waterkeringen aan de zijde van de Waddenzee door de provincie Noord-Holland eerst per 1 januari 1994 overgedragen aan het hoogheemraadschap. De zorg voor de kering van het Noordzeewater berust bij het Rijk. Het voormalige waterschap Texel sloeg de kosten van de zorg voor de waterkeringen om over de belanghebbenden voorzover zij woonachtig en gevestigd waren binnen het door duinen en dijken omsloten gebied. Reeds bij de reglementswijziging van 1 januari 1994 rees de vraag of het schuldplichtig gebied waarover het hoogheemraadschap het beheer voert, tot dit gebied is beperkt of dat de duinzone ook tot het schuldplichtig gebied behoort. Op de door de provincie gemaakte en bij de Reglementswijziging behorende tekening loopt de omslag-contour om het buitendijks land en de duinzone. In de hierna genoemde paragrafen inzake de omslagklassen en de buitendijkse gebieden wordt aangegeven in hoeverre de onroerende zaken in dit gebied belang hebben bij de taak van het hoogheemraadschap.

Met ingang van 1 januari 2003 kent het hoogheemraadschap nog enkele andere buitendijks gelegen gebieden. Zo ligt de zuidelijke grens van het taakgebied waterkeringenbeheer niet op de desbetreffende dijkring, maar -met uitzondering van Amsterdam-Noord- langs de grens van het Noordzeekanaal. Ook het voormalige eiland Marken behoort thans tot het taakgebied waterkeringenbeheer.

Bij de oprichting van het hoogheemraadschap is deze grens bewust gekozen. Uit de toelichting op artikel 3 van het Reglement van bestuur wordt het volgende geciteerd:

Uit een oogpunt van consistent beleid wordt ervoor gekozen om ook ten aanzien van het gebied van het nieuwe hoogheemraadschap boven het Noordzeekanaal van de veronderstelling uit te gaan dat het (algemeen taak)belang van de categorie ingezetenen (het kunnen wonen, werken en recreëren) in het gehele gebied van het hoogheemraadschap aanwezig is. Dit belang is niet gebonden aan ligging of hoedanigheid van onroerend goed. Het tarief voor de ingezetenenomslag zal daarom in het gehele gebied van het hoogheemraadschap gelijk zijn. Deze benadering is recentelijk door de Hoge Raad als mogelijkheid geaccordeerd.

Het bovenstaande brengt de vraag met zich of ook in het gehele (nieuwe) gebied een belang bij de waterkeringstaak bestaat als het gaat om de ongebouwde en gebouwde onroerende zaken. Indien dit niet of slechts beperkt het geval is dient een omslagklasse te worden ingesteld. In de hierna genoemde paragrafen wordt hierop nader ingegaan.

De categorieën

Volgens artikel 120, zevende lid, van de Waterschapswet kunnen omslagklassen worden ingesteld voor onroerende zaken. Gelet op de tekst van de Omslagverordening betekent dit dat omslagklassen kunnen worden toegepast bij de omslag gebouwd en de omslag ongebouwd. Voor de ingezetenen kunnen geen omslagklassen worden ingesteld. Het instellen van omslagklassen voor de ingezetenen zou op gespannen voet staan met het uitgangspunt dat ingezetenen een algemeen belang hebben bij de taak die het waterschap uitvoert in het gebied waarin men woonachtig is. Voor iedere ingezetene is het belang bij die taak even groot. Iedere ingezetene heeft eenzelfde belang bij de bewoonbaarheid van het land alsmede bij de bescherming en de verbetering van het leefmilieu.

Artikel 121 van de Waterschapswet bepaalt dan ook dat de ingezetenenomslag wordt vastgesteld op een gelijk bedrag per woonruimte.

Omslagklassen voor het waterkeringenbeheer

Inleiding

De waterkeringszorg is gericht op de bescherming van het achterliggende gebied tegen overstroming. Zij geschiedt niet voor bepaalde categorieën in het bijzonder, maar is gericht op de belangen van een ieder, zij vormt een basisvoorwaarde voor het bestaan.

De Unie van Waterschappen heeft in haar reeds eerder aangehaalde Rapport aangegeven dat de waterkeringszorg een duidelijk collectief karakter heeft. Hieruit volgt dat in het algemeen het belang van alle onroerende zaken binnen het door de waterkering beschermde gebied even groot is.

Er kunnen zich evenwel specifieke omstandigheden voordoen die leiden tot een verschil in belang. In dergelijke situaties kan, aldus de Unie, ook bij deze taak aanleiding zijn tot het instellen van omslagklassen.

De klassen

Binnen het omslagplichtig gebied kan een onderscheid worden gemaakt tussen zogenaamde binnendijks en buitendijks gelegen gebieden. Er kan een viertal buitendijkse gebieden worden onderscheiden:

1. gebieden die buiten de (harde) hoofdwaterkering zijn gelegen en derhalve niet volledig door het hoogheemraadschap worden beschermd; het gaat hier om de voorlanden langs het IJsselmeer en het Markermeer;

2. de duinterreinen die in de afslagzone liggen in gebieden waar het hoogheemraadschap het beheer heeft van de zandige kust; het gaat hier om de kuststrook tussen IJmuiden en Den Helder;

• a.

  de duinterreinen in gebieden waar het hoogheemraadschap de zandige kust niet onderhoud; deze situatie doet zich voor langs de westkust van het eiland Texel;

• b.

  gebieden die buiten de (harde) hoofdwaterkering zijn gelegen en die niet door het hoogheemraadschap worden beschermd; het gaat hier bijvoorbeeld om de ongebouwde en gebouwde onroerende zaken die zijn gelegen ten zuiden van de zuidgrens van dijkring 13 en ten noorden van het Noordzeekanaal en op het voormalige eiland Marken.

Het belang

Het binnendijks gelegen gebied

De onroerende zaken gelegen in het binnendijkse gebied hebben alle eenzelfde en een volledig belang bij de instandhouding van de waterkering. Het overgrote deel van de onroerende zaken ligt in dit zogenaamde binnendijkse gebied. Het behoeft geen betoog dat de onroerende zaken in dit gebied volledig in de omslagheffing worden betrokken.

Het buitendijks gelegen gebied

Voor de onroerende zaken gelegen in het buitendijkse gebied ligt het belang bij de taak van het hoogheemraadschap anders. Gelet op de ligging van deze onroerende zaken kan er sprake zijn van een verminderd dan wel van geen belang bij de waterkeringstaak. Voor de vaststelling van omslagklassen dient de grootte van het belang dat onroerende zaken in het buitendijks gelegen gebied hebben bij de waterkeringstaak van het hoogheemraadschap, te worden bepaald.

Conform het bepaalde in artikel 120, zevende lid, van de Waterschapswet, speelt voor de ingezetenen in de buitendijkse gebieden de vraag over de mate van belang niet. Ook de ingezetenen in deze gebieden hebben eenzelfde en een volledig belang bij de instandhouding van het achterland.

1. De buitendijks gelegen gronden langs de Waddenzeekust en de IJsselmeerdijk

De onroerende zaken gelegen in dit gebied hebben geen belang bij de hoofdwaterkering ter plaatse.

De onroerende zaken in dit gebied hebben echter wel een belang bij de instandhouding van de zogenaamde voorlandsdijkjes. Het hoogheemraadschap heeft als taak ook het onderhoud van deze dijkjes. Hoewel het hoogheemraadschap voornemens is deze buiten de hoofdwaterkering gelegen gebieden een bescherming te bieden die is gerelateerd aan het gebruik heeft dit nog niet geleid tot het daadwerkelijk op hoogte brengen van deze dijkjes. Ter plaatse wordt de gebouwde en ongebouwde onroerende zaken wel bescherming geboden maar die bescherming is niet op het veiligheidsniveau zoals dat moet worden gehanteerd binnen de hoofdwaterkering. Daar waar de bescherming op het vereiste niveau is gebracht is een omslag van 100% gerechtvaardigd. Nu dat (nog) niet het geval is, is een dergelijke omslag niet redelijk.

Sinds jaar en dag worden de onroerende zaken in deze gebieden voor 50% in de omslagheffing betrokken. Er is geen aanleiding dit percentage te herzien.

2. De kuststrook tussen IJmuiden en Den Helder

Langs de zandige kust wordt een gebied gedefinieerd, dat de afslagzone wordt genoemd. Het betreft een duinstrook, die bij een superstormvloed afgeslagen kan/mag/zal worden. Grote delen van Egmond aan Zee en Bergen aan Zee vallen binnen die afslagzone. Er is ooit bepaald dat de faalkans van de bebouwing maximaal 1/500 mag zijn.

Dit gebeurt door zandsuppleties door het Rijk en door onderhoudsmaatregelen aan duin en duinvoet door het hoogheemraadschap. Deze gebieden wordt derhalve niet dezelfde veiligheid geboden als de daar achter gelegen terreinen waar de faalkans 1/100.000 is.

Sinds jaar en dag wordt ook voor de onroerende zaken gelegen in dit gebied de heffingsmaatstaf gesteld op 50%. Er is ook hier geen aanleiding dit percentage te herzien.

3. De westkust van Texel

Op het eiland Texel wordt de zandige westkust niet beheerd door het hoogheemraadschap maar door het Rijk. Het belang van de onroerende zaken in dit gebied is derhalve niet vergelijkbaar met dat van de onroerende zaken in het duingebied op het vaste land. De onroerende zaken gelegen in de duinen wordt geen bescherming geboden als het gevaar dreigt vanaf de Noordzee. Wel doet zich de omstandigheid voor dat de duinen vanaf de binnenzijde bedreigd zouden kunnen worden. Bij een breuk van de Waddenzeedijken zal het water tot aan de binnenduinrand komen en van daaruit bedreigend zijn voor de eigendommen in dat gebied. De kans op een dergelijke dreiging is niet groot maar wel aanwezig. Gelet op de aan de omslagklassenverordening ten grondslag liggende doelstelling dat een globale benadering van de situatie voorop dient te staan, is er voor gekozen de onroerende zaken in dit gebied voor slechts 25% in de omslagheffing waterkeringenbeheer te betrekken.

4. De buiten de hoofdwaterkering gelegen niet-beschermde gebieden

De onroerende zaken gelegen in dit gebied hebben geen belang bij de hoofdwaterkering ter plaatse. De gebieden maken echter wel deel uit van het taakgebied waterkeringenbeheer.

Bij de oprichting van het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier heeft de provincie Noord-Holland bewust gekozen voor een taakgebied gelijk aan het taakgebied voor het waterkwantiteitsbeheer. In het gehele gebied van het hoogheemraadschap hebben de ingezetenen een algemeen belang bij de taken van het schap.

Een en ander brengt met zich dat er binnen het gebied van het hoogheemraadschap thans ook gebieden zijn waar het hoogheemraadschap aan de eigenaren van gebouwde en ongebouwde onroerende zaken geen bescherming biedt omdat deze onroerende zaken zijn gelegen buiten de hoofdwaterkering en ook niet door een andere bij het hoogheemraadschap in beheer zijnde kering tegen het water van buiten worden beschermd. Het gaat hier bijvoorbeeld om de ongebouwde en gebouwde onroerende zaken die zijn gelegen ten zuiden van de zuidgrens van dijkring 13 en ten noorden van het Noordzeekanaal en op het voormalige eiland Marken. De waterkeringen die de onroerende zaken in deze gebieden beschermen zijn in beheer bij het Rijk. De onroerende zaken in deze gebieden worden door het hoogheemraadschap derhalve niet in de omslagheffing voor het waterkeringenbeheer betrokken (nulklasse).

II Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 Begripsbepalingen

In de omslagklassenverordening waterkeringenbeheer is bij de omschrijving van de begripsbepalingen zoveel als mogelijk aangesloten bij de begrippen in de onlosmakelijk aan deze verordening gekoppelde kostentoedelingsverordening en de omslagverordening.

Artikel 2 Indeling in omslagklassen

Gelet op het bepaalde in artikel 120, zevende lid, van de Waterschapswet wordt aangegeven dat er, als gevolg van verschillen in hoedanigheid of ligging van onroerende zaken, omslagklassen worden ingesteld om te voorkomen dat er onevenredig voor- of nadeel voor de omslagplichtigen ontstaat.

Artikel 3 Berekening van de heffingsmaatstaf per gebied

Het artikel is de concrete uitwerking van het zevende lid van artikel 120 Waterschapswet. Voor de motivering van de diverse omslagklassen en de daaraan gekoppelde correctie van de heffingsmaatstaf wordt verwezen naar de toelichting zoals die is gegeven in de eerste paragraaf.

Artikel 4 Inwerkingtreding en citeerartikel

De verordening vindt voor het eerst toepassing met ingang van het belastingjaar 2003. In tegenstelling tot de kostentoedelingsverordening behoeft de omslagklassenverordening niet tenminste eenmaal in de vijf jaar te worden herzien.