Handhavingsstrategie emissieschermen in de keurzone bij A-watergangen

Hoofdstuk 1 Samenvatting

In het beheersgebied van Waterschap Rivierenland  worden emissieschermen in de fruitteelt toegepast om verwaaiing van gewasbeschermingsmiddelen te voorkomen. Deze emissieschermen bevinden zich veelal langs watergangen.

De regels, gesteld in de huidige keur van het Waterschap, beogen de watergang te beschermen. Een van deze regels stelt dat langs A-watergangen de afstand tussen de insteek van de watergang en het emissiescherm tenminste 4 meter behoort te zijn. Met een ontheffing mag deze afstand 1.5 meter bedragen.

In januari 2003 is gestart met de controle op geplaatste emissieschermen langs A-watergangen.

Gedurende het jaar 2003 bleek dat er in de voormalige polderdistricten Groot Maas en Waal (GMW), Tieler- en Culemborgerwaarden (TCW) en Betuwe, op verschillende wijze beleid is ontwikkeld en/of uitvoering is gegeven aan het toezicht ten aanzien van deze emissieschermen.

Om een beeld te krijgen van de problematiek is een inventarisatie uitgevoerd, waarbij de percelen ,waarop een emissiescherm is geplaatst langs een A- watergang, in kaart zijn gebracht.

Hieruit bleek dat er per 1-1-2004 ruim 700 percelen langs A-watergangen niet voldoen aan de gestelde voorschriften. De handhaving is tijdelijk opgeschort, doch niet voor wat betreft de percelen die vanaf 1 januari 2003 zijn/worden aangepland.

Aangezien in het verleden, in de voormalige polderdistricten, verschillend beleid van toepassing is geweest en/of verschillend/niet is gehandhaafd dient door Waterschap Rivierenland nieuw beleid te worden vastgesteld ten aanzien van de geplaatste emissieschermen.

In de hierbij aangeboden notitie wordt een aantal mogelijkheden nader uitgewerkt om al dan niet handhavend op te treden tegen de, strijdig aan de keur, geplaatste emissieschermen.

Hoofdstuk 2 Inleiding

Vanaf 1 januari 2003 is gestart met de controle op geplaatste emissieschermen in de keurzone langs A-watergangen.

Gedurende het jaar bleek dat er in de voormalige polderdistricten Groot Maas en Waal (GMW), Tieler- en Culemborgerwaarden (TCW) en Betuwe, op verschillende wijze beleid is ontwikkeld en/of uitvoering is gegeven aan het toezicht ten aanzien van deze emissieschermen.

Er leek sprake van een groot aantal passieve gedoogsituaties.

Om een duidelijk beeld te krijgen van de bestaande situatie is in december 2003 een uitgebreide inventarisatie uitgevoerd in het gehele gebied van Waterschap Rivierenland.

Naast deze inventarisatie zijn alle nieuwe geplaatste emissieschermen vanaf 1 januari 2003 gecontroleerd en, daar waar niet conform de huidige wet-en regelgeving wordt gehandeld, gehandhaafd.

De inventarisatie is zowel in het veld als administratief uitgevoerd waarbij derhalve ook de afgegeven ontheffingen zijn betrokken.

In onderstaande tabel is aangegeven hoe de situatie is, waarbij is uitgegaan van de gebieden van de voormalige polderdistricten.De genoemde aantallen betreffen kadastrale percelen.

Tabel

Hoofdstuk 3 Inhoud

Keur voor waterkeringen en wateren en ontheffingverlening (het huidige beleid)

Het huidige beleid van Waterschap Rivierenland voorziet vanaf 1 april 2002  in een Keur voor waterkeringen en wateren waarin geboden en verboden zijn opgenomen[1]. Het gaat daarbij om handelingen en gedragingen die onwenselijk zijn voor de kwaliteit of de functie van watergangen of waterkeringen. Aan weerszijden van een A-watergang dient een strook van 4 meter vrij gehouden te worden ter bescherming van de watergang en in verband met het uitvoeren van onderhoudswerkzaamheden. Emissieschermen langs een A-watergang dienen tenminste op een afstand van 4 meter, gemeten vanaf de insteek van de watergang mogen worden geplaatst en gehouden.

In bepaalde gevallen kan onder voorwaarden ontheffing worden verleend van de verbodsbepalingen van de Keur (beleidsregels inzake de ontheffing- en vergunningverlening). Een voorbeeld is het plaatsen en hebben van een emissiescherm mits deze op een afstand van tenminste 1,5 meter vanaf de insteek van de A-watergang wordt geplaatst (beleidsregel voor objecten in en langs A-watergangen). Een verzoek om ontheffing wordt toegewezen indien aan de overzijde een openbaar eigendom of een onderhoudstrook ligt die in eigendom bij het waterschap is of als met de eigenaar van het tegenoverliggende perceel een overeenkomst is gesloten. Deze eis geldt niet ten aanzien van beschermingszones langs aangewezen ‘vaarsloten’.

Op 13 november 2003 heeft het CDH een aantal ‘vaarsloten’ aangewezen.

Er is thans (nog) geen waterschapsbreed handhavingsbeleid vastgesteld door het CDH. Ook is er geen algemeen gedoogbeleid. Een nieuwe nota handhavingsbeleid zal naar verwachting in juni 2004 aan het CDH worden voorgelegd, waarin ook het algemene gedoogbeleid zal worden opgenomen.

De gevolgen en de (on)mogelijkheden:

Hieronder volgt een uiteenzetting van de mogelijkheden om tegen de bestaande emissieschermen die tot op heden niet volgens de regels van de Keur zijn geplant, al dan niet handhavend op te treden.

De volgende opties worden besproken:

• a.

  Niet handhaven en passief gedogen

• b.

  Handhaven

• c.

  Gedogen en handhaven

1. Actief gedogen tot datum waarop besluit wordt genomen inzake actief gedoogbeleid en nieuwe gevallen handhaven

2. Actief gedogen tot bepaalde datum (bijv. 1 januari 2002) en vanaf deze datum handhaven

A. Niet handhaven en passief gedogen

Bij geconstateerde overtredingen zal worden afgezien van handhaving en er zal geen beleid worden ontwikkeld om overtredingen te gedogen maar overtredingen blijven wel bestaan.

Op dit moment zijn op basis van de huidige afspraken al een aantal handhavingszaken opgestart, hierbij zal dan van verdere handhaving moeten worden afgezien. Daar waar emissieschermen inmiddels onvrijwillig zijn verwijderd bestaat een risico van claims.

Dit zou verder betekenen dat ontheffingsaanvragen zullen worden getoetst aan het beleid en vervolgens worden verleend of geweigerd, maar niet gehandhaafd.

Ook kan nog preventief worden gecontroleerd op emissieschermen. (inventariserend i.k.v. ontheffing)

Deze situatie is ongewenst vanwege de volgende redenen:

• •

  In het kader van de professionalisering van de handhaving moet WSRL ook op het gebied van de waterkwantiteit rekening houden met de landelijke uitgangspunten.

• •

  De illegale situatie is aan geen enkele regel of voorschrift gebonden, vanuit oogpunt van de bescherming van de waterhuishouding en derdenbescherming is dit onaanvaardbaar.

• •

  Bij besluit van het CDH van 4 januari 2002 wordt passief gedogen als onwenselijk beschouwd.

Een ongewenste situatie die weinig inspanning vergt

B. Handhaven

Er is geconstateerd dat in ongeveer 10% van de illegale situaties legalisatie, middels een ontheffing, mogelijk is ( +/-70). Dit zijn situaties waarbij het emissiescherm  tenminste 1,5 meter van de insteek is gesitueerd en aan de overzijde voldoende ruimte en gelegenheid aanwezig voor een onderhoudsstrook. Binnen deze 10% worden ook die percelen gerekend die middels het vaarsloten-regime gelegaliseerd kunnen worden. Dit zijn situaties waarbij het onderhoud vanaf het water plaatsvindt.

Wanneer geen aanpassing van het huidige beleid (WSRL) plaatsvindt betekent dit dat bij de overige 623 percelen een handhavingsactie gestart zou moeten worden.

Dit is echter niet in alle situaties gerechtvaardigd. Voor een overtreding die al heel lang is gedoogd, is het niet opportuun om te gaan handhaven. Uit jurisprudentie is gebleken dat passief gedoogde situaties een zekere rechtsbescherming genieten die, afhankelijk van de condities waaronder en de termijn welke is gedoogd, niet kunnen worden gehandhaafd.

Er kan rechtsverwerking ontstaan door het uitblijven van handhavend optreden. Vraag hierbij is of bij de overtreder de gerechtvaardigde verwachting kon ontstaan dat het waterschap niet handhavend op zou treden.

Het bestuur verwerkt overigens niet snel het recht om na een periode van stilzitten alsnog handhavend op te treden. Hoe lang die termijn is, is moeilijk aan te geven.

Uit jurisprudentie komt naar voren dat indien sprake is van informele waarschuwingen vooraf maar geen daadwerkelijk optreden, de overtreder doorgaans niet de verwachting mag koesteren dat daadwerkelijke handhaving achterwege zal blijven. Wel zal het bestuur in de motivering en invulling van de handhavingsbeschikking uitgebreid aandacht moeten besteden aan de handhavingsgeschiedenis.

Per geval zal bekeken moeten worden hoe lang het betreffende emissiescherm staat, of en welke acties ertegen zijn ondernomen.

Wanneer handhaving (na onderzoek) wel mogelijk blijkt zal de inspanning die nodig is om te handhaven enorm zijn.

Bij het genoemde aantal percelen behoren wellicht 200-300 eigenaren, dit impliceert evenzoveel bezoeken en evenzoveel eerste waarschuwingsbrieven en een afgeleid aantal dwangsommen/bestuursdwang. Vervolgens kunnen ook veel(?) te behandelen zienswijze en bezwaren worden verwacht.

Het verdient aanbeveling om in de gevallen waar niet wordt gehandhaafd actief te gedogen via een gedoogbeschikking. In de voorwaarden kan dan bijvoorbeeld opgenomen worden dat er (tijdelijk) niet gehandhaafd wordt voor de bestaande bomen. Echter bij het herplant zal men zich weer aan de Keur moeten houden en zal er een ontheffing moeten worden gevraagd.

Daarnaast bestaat de kans dat deze actie niet onopgemerkt zal blijven door de media. 

Al met al geen aanlokkelijk vooruitzicht maar wel een consistente, rechtvaardige en duidelijke benadering en ook een zeer tijdrovende.

C. Gedogen en handhaven:

1. Oude, bestaande gevallen actief gedogen tot datum waarop besluit wordt genomen inzake actief gedoogbeleid en nieuwe gevallen handhaven

Alle huidige situaties waarbij sprake is van een overtreding actief gedogen tot de datum waarop het besluit wordt genomen inzake het actief gedoogbeleid.

Zolang er geen actief gedoogbeleid is vastgesteld, is iedere situatie die niet voor ontheffing in aanmerking komt een overtreding en in principe handhaafbaar.

Het handhaven van situaties die zijn ontstaan in 2003, zoals nu plaatsvindt, leek een logisch startpunt omdat WSRL toen ambtelijk is gestart en er vanaf 1 januari 2003 een soort nulsituatie gecreëerd wordt. Dit is echter niet bestuurlijk vastgelegd en er ontstaat derhalve rechtsongelijkheid ten aanzien van situaties van vóór 2003 die niet worden gehandhaafd.

Aangezien de handhaving (conform huidig beleid, lees keur) is gestart en een aantal zaken reeds op de rol staat dan wel emissieschermen reeds zijn verwijderd, is een gedoogbeleid tot de datum van waarop het besluit wordt genomen niet zonder risico’s. Er zouden immers claims kunnen komen van eigenaren die de schermen (in afgelopen periode tot aan de datum waarop het besluit wordt genomen) verwijderd hebben.

Wanneer voor deze optie gekozen wordt zullen naast de reeds genoemde 70 te ontheffen situaties ook 623 gedoogbeschikkingen (met mogelijkheid tot bezwaar- en beroep) gemaakt en verstuurd moeten worden.

Een genereus en klantvriendelijk aanbod waarbij de juridische consequenties tot een lastig parket kunnen leiden en de inspanning bij 3 afdelingen groot zal zijn.

2. Oude gevallen actief gedogen tot bepaalde datum (bijv. 1 januari 2002) en nieuwe gevallen na datum handhaven

Een gedoogbeleid vaststellen met een datum die terugwerkende kracht heeft waar vanaf wordt gehandhaafd en waarvóór actief (en dus onder voorwaarden middels een gedoogbeschikking) wordt gedoogd.

De datum welke hierbij het best gehanteerd kan worden is dan van belang.

Bij optie C1 is reeds 1 januari  2003 genoemd omdat toen WSRL is gestart. Vanuit WSRL geredeneerd is dit plausibel en verdedigbaar.

De perceelseigenaren  hechten waarschijnlijk minder aan deze datum, zij hadden immers te maken met hun bevoegd gezag (de  polderdistricten) en de eventuele afspraken.

In de vergadering van 4 januari 2002 heeft het College van Dijkgraaf en Heemraden van het waterschap Rivierenland de beleidsregels i.v.m Handhaving vastgesteld. Deze datum is ondermeer van belang om enige rechtszekerheid te borgen ten aanzien van een datum van terugwerkende kracht.

Ook is in 2002 is in het gebied van TCW een inventarisatie uitgevoerd en is een aantal ontheffingen verleend en geweigerd waarvan een aantal nog in procedure zijn. In het gebied van PDGMW is vanaf 1 jan 2002 consequent gehandhaafd.

Op basis van deze wetenschap is de reeds genoemde inventarisatie door de afdeling Handhaving uitgevoerd met als aanname dat 1 januari 2002 als datum van terugwerkende kracht gehanteerd wordt.

In onderstaande tabel worden deze bevindingen weergegeven

Tabel 2

Uitgaande dat alle emissieschermen van vóór 1 januari 2002 worden gedoogd zullen dit 577  percelen (150 eigenaren) betreffen.

Aan gedogen zijn ingevolge de Algemene wet bestuursrecht en de nodige jurisprudentie, voorwaarden verbonden. Het gedogen dient een uitzonderlijk karakter te hebben, het categorisch gedogen van bepaalde overtredingen wordt door de rechter niet aanvaard. Zo moet gedogen b.v een tijdelijk karakter dragen en moet het gedogen gericht zijn op, of het beëindigen van de niet toegestane situatie of legaliseren ervan.

Dit zijn voorwaarden die in een gedoogbeschikking dienen te worden opgenomen en kunnen dus per perceel/eigenaar/betrokkene verschillen.

De niet te gedogen situaties, ofwel de na 1 januari 2002 illegaal geplaatste/vervangen emissieschermen zullen verwijderd moeten worden.

In 48 situaties is de handhaving al reeds gestart, bij (126-48=) 78 situaties zal dit tot een handhavingsactie leiden.

1 januari 2002 is vanuit het Waterschap bezien een legitieme datum, in de fruitteeltsector bestaan in een jaar twee plantperioden, het voorjaar en het najaar. Vanaf 1 oktober start het najaarsplantseizoen.

Aangezien de inplantdatum, handhavingstechnisch gezien, niet exact zal kunnen worden bepaald, ligt het in de lijn om niet 1 januari 2002, maar 1 oktober 2001 als datum van terugwerkende kracht te hanteren.

Een redelijk alternatief , waarbij rekening moet worden gehouden dat een grote inspanning van de afd. handhaving wordt verlangd.

[1] Tot 1 april 2002 golden de Keuren van de polderdistricten Betuwe, GMW en TCW.

Hoofdstuk 4 Financiële consequenties

De financiële consequenties zullen met name betrekking hebben op de inspanning (uren) die geleverd moet gaan worden.

De afdeling Handhaving zal de grootste inspanning moeten leveren :

48 percelen waar handhaving reeds is gestart af te handelen : 15(eigenaren) x 10 uur = 150  uur

78 percelen die nog bezocht moeten worden en af te handelen : 20(eigenaren) x 15  uur = 300 uur

577 percelen die i.v.m de gedoogbeschikking moeten worden bezocht 150(eigenaren) x 2 uur = 300 uur

De afdeling Vergunningen zal geconfronteerd worden met méér ontheffingsaanvragen, immers een ontheffing kan altijd worden aangevraagd. Een schatting levert 20 extra aanvragen op, die overeenkomen met 20 x 5 uur = 100 uur

Ook van het cluster ABJZ zal een extra inspanning verwacht mogen worden. Naast de advisering omtrent de afwikkeling van eventuele bezwaren ten aanzien van de handhaving c/q de geweigerde ontheffingen ( geschat 30 ) zullen ook de gedoogbeschikkingen moeten worden opgesteld ( 150 )

30 x 2 uur = 60 uur

150 x 1 uur = 150 uur

Resumé :

Afdeling Handhaving = 750 uur

Afdeling Vergunningverlening = 100 uur

Cluster ABJZ = 210 uur

------------

Totaal = 1060 uur

Vooralsnog wordt er van uitgegaan dat de benodigde extra inspanning waarschijnlijk binnen de huidige bezetting kan worden uitgevoerd.

In de begroting voor 2004 is rekening gehouden met 800 uur inhuur.

Lopende het uitvoeringstraject zal bezien moeten worden of en zo ja in welke mate, daadwerkelijk zal worden ingehuurd.

Hoofdstuk 5 Consequenties t.a.v. integratie HAB,HAV en ZHEW

In verband met mogelijke consequenties in de toekomst voor de fruittelers in de gebieden van de integratiepartners volgt hieronder een korte inventarisatie van de regelingen/werkwijze die de integratiepartners hanteren ten aanzien van de emissieschermen.

Zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden :

Bij ZHEW is het beleid direct gerelateerd aan de voorschriften zoals gesteld in het Lozingenbesluit Openteelt en Veehouderijbedrijven (Lot). Dit betekent dat er geen directe relatie is met de keur voor wat betreft de uitvoeringsregels. Het Lot stelt dat bij plaatsing van een vanggewas (emissiescherm) een kleinere teeltvrije zone mag worden gehanteerd. De plaats van dit vanggewas ( afstand tot de insteek) wordt niet nader omschreven.

Hoogheemraadschap Alm en Biesbosch :

In het beheersgebied van HAB zijn ongeveer 25 fruitteeltbedrijven

Er is sprake van andere definities en kwalificaties bij watergangen. Zij hanteren :

• •

  Hoofdwatergang (vergelijkbaar met A-watergang)

• •

  Bermsloten (tussen A en B- watergang in)

• •

  Kavelsloten (vergelijkbaar met B-watergang)

• •

  Overige watergangen

Het beleid (keur) van HAB stelt dat  emissieschermen langs hoofdwatergangen op een afstand van 6.25 meter gesitueerd dienen te zijn ( 1.25 meter looppad + 5 meter onderhoudsstrook). Voor kavelsloten geldt 1.25 meter.

Ook bij HAB hanteren ze het begrip vaarsloten en zal in het voorjaar van 2004 met de fruittelers nader overleg gevoerd worden ten aanzien van het algemeen beleid.

Er zijn situaties welke niet conform wet-en regelgeving zijn, hiervoor wil men wanneer dit mogelijk is ontheffing gaan verlenen. In afwachting van het zojuist genoemde overleg worden een aantal ontheffingszaken aangehouden.

Hoogheemraadschap van de Alblasserwaard en de Vijfheerenlanden :

In het beheersgebied van HAV zijn ongeveer 160 fruitteeltbedrijven.

Medio 2002 hebben zij een 'Vergunningenbeleid' vastgesteld.

Voor wind- en emissieschermen worden de volgende uitgangspunten gehanteerd:

• •

  het emissiescherm moet op een afstand van tenminste 1,00 m uit de bovenkant van het talud van de watergang worden aangebracht;

• •

  achter het emissiescherm moet een onderhoudspad van tenminste 5,00 m vrij van obstakels en beplanting blijven;

• •

  het emissiescherm moet zodanig gesnoeid worden dat de maximale maat van 1,50 m hoogte en 1,0 m breedte niet overschreden wordt;

• •

  indien er door de aanwezigheid van het emissiescherm extra kosten (door het hhs) gemaakt moeten worden voor het onderhoud van de watergang worden deze verhaald op de houder van de vergunning.

Deze beleidsregels zullen door de (sub) werkgroep Keur nader op elkaar moeten worden afgestemd.

Ook de werkgroep Handhaving zal in kennis worden gesteld van deze beleidsregels.

Hoofdstuk 8 Wijze van communiceren

Het besluit zal worden bekendgemaakt middels een kennisgeving van de zakelijke inhoud van het besluit in dag, nieuws- of huis-aan-huisbladen in het gehele beheersgebied van het waterschap. Het besluit zal tevens ter inzage worden gelegd bij de afdeling Handhaving gedurende een periode van 4 weken.

Hoofdstuk 9 Advies/voorstel om te besluiten

Voorstel :

Emissieschermen welke zijn geplaatst ná 1 oktober 2001 in de keurzone langs een A-watergang, zonder ontheffing of in strijd met de ontheffingsvoorwaarden, te handhaven.

Emissieschermen welke zijn geplaatst vóór 1 oktober 2001, in de keurzone langs een A-watergang, zonder ontheffing of in strijd met de ontheffingsvoorwaarden, middels een gedoogbeschikking, toe te staan.

Wanneer besloten wordt om de handhaving op de voorgestelde wijze op te starten, de uitvoering van de handhaving zo spoedig mogelijk , doch uiterlijk voor het einde van de voorjaarsplant, ter hand te nemen.