Beleidsnota; Resultaat met subsidie; Subsidiebeleid provincie Zeeland

Inleiding

In deze beleidsnota hebben we het algemene provinciale subsidiebeleid vanaf 2013 uiteengezet. Het verstrekken van subsidies is een belangrijk instrument voor de provincie om haar beleid te realiseren. Met de beleidsnota "resultaat met subsidie" menen wij een beleidskader voor subsidies neer te leggen dat tegemoet komt aan de bestuurlijke wens om resultaatgericht te subsidiëren op basis van prestatieafspraken. Het subsidiebeleid voldoet verder aan de principes van het rijkssubsidiekader. Tevens hebben we de publieksvriendelijkheid proberen te verbeteren.

Met de voorgaande beleidsnota "subsidie op maat" is in belangrijke mate de basis gelegd voor het subsidiebeleid in deze nota. Net als in de voorgaande jaren hebben aspecten als transparantie, beperking van administratieve lasten en publieksvriendelijkheid ook nadrukkelijk aandacht gekregen bij de ontwikkeling van het subsidiebeleid. Er is daarbij niet voorbij gegaan aan de noodzakelijke juridische en financiële eisen waaraan subsidieregels moeten voldoen.

Het tot en met 2012 gebruikte subsidie-instrumentarium hebben we als gevolg van een aantal ontwikkelingen moeten aanpassen. Eén van de belangrijkste ontwikkelingen is de invoering van het rijkssubsidiekader bij het Rijk. In navolging van het Rijk hebben alle provincies besloten om de principes van dit rijksbrede subsidiekader uiterlijk per 1 januari 2013 door te voeren in de provinciale subsidieverordeningen. Het rijkssubsidiekader gaat ook onder andere uit van sturing op prestaties en hoofdlijnen. Dit sluit aan bij de bestuurlijke ambities met betrekking tot het subsidiebeleid zoals verwoord in het collegeprogramma 2011-2015 "stuwende krachten".

De definitie van een subsidie

Voor de definitie van een subsidie baseren wij ons op de Algemene wet bestuursrecht. In deze wet is subsidie gedefinieerd als “de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt, met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten”. Het hanteren van deze ruime definitie zorgt ervoor dat het instrument van subsidie breed inzetbaar is.

Waarom subsidie

Het verstrekken van subsidie zien we als één van de instrumenten om de provinciale beleidsdoelstellingen te realiseren. Er zijn meer instrumenten om beleidsdoelstellingen te realiseren zoals het verstrekken van een opdracht, het aangaan van een samenwerkingsovereenkomst of het opleggen van een dwangsom. Subsidie is een veel gebruikt instrument, maar is niet in alle gevallen het beste instrument.

De vraag waarom een instelling voor bepaalde activiteiten subsidie ontvangt, wordt niet beantwoord door het subsidiebeleid. Het is in hoofdzaak een bestuurlijke afweging om te bepalen of activiteiten van een instelling met behulp van een provinciale subsidie uitgevoerd kunnen worden. De vraag hoeveel subsidie een instelling kan ontvangen, wordt ook niet beantwoord door het subsidiebeleid. Dit zal vooral worden bepaald door het provinciaal ambitieniveau en de beschikbaar gestelde financiële middelen voor een beleidsdoelstelling. Dit betreft dus een beleidsmatige afweging.

In essentie zijn er daarom twee dingen nodig voor het verstrekken van een subsidie. Ten eerste beleidsdoelstellingen en ten tweede het hebben van regels. De beleidsdoelstellingen zijn opgenomen in beleidsnota's die door Provinciale Staten zijn vastgesteld zoals het Omgevingsplan of het Provinciaal Sociaal-economisch Beleidsplan. De regels voor het verstrekken van subsidie zijn hoofdzakelijk opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de Algemene subsidieverordening Zeeland 2013 (Asv), het Algemeen subsidiebesluit Zeeland 2013 (Asb) of andere meer specifieke subsidieverordeningen en regelingen.

Het bereik van het subsidiebeleid

Het subsidiebeleid gaat vooral over de wijze van subsidiëren. Naast het inhoudelijke kader van de beleidsnota is ook een juridisch kader nodig om subsidie te kunnen verstrekken. Daarom stellen Provinciale Staten ook de Asv vast. Op hoofdlijnen regelt de Asv twee zaken. Ten eerste de algemene kaders voor subsidieverstrekking en ten tweede het overdragen van de bevoegdheid tot subsidieverstrekking aan het college van Gedeputeerde Staten.

Resultaatgericht subsidiëren is één van de belangrijkste pijlers van het subsidiebeleid. Bij subsidieverstrekking op basis van dit subsidiebeleid gaat het dus niet om de instandhouding van instellingen. Alle subsidies van de provincie zijn bedoeld om bepaalde activiteiten te realiseren die bijdragen aan beleidsdoelstellingen. Overigens zegt deze manier van subsidiëren nog niets over onze ambitie. Het gaat bij ambitie om de inhoudelijke punten die verankerd moeten zijn in ander provinciaal beleid. Het subsidiebeleid geeft geen richting aan de inhoudelijke beleidsdoelstellingen. De Asv doet dat ook niet. Zowel het subsidiebeleid als de Asv zijn gericht op het mogelijk maken van subsidieverstrekking ongeacht de inhoudelijke beleidsdoelstellingen en ambities. Dit provinciaal beleid is daarmee wel van groot belang voor een instelling, omdat daaruit de mogelijkheid voor het ontvangen van een subsidie voor bepaalde activiteiten zal blijken.

Principes van het subsidiebeleid

Het rijksbrede kader voor subsidieverlening is bepalend geweest bij het formuleren van de uitgangspunten voor het subsidiebeleid. In de kern is het rijkskader een regime voor subsidieverlening en –verantwoording. Het gaat uit van proportionaliteit tussen de omvang van de aanvraag- en verantwoordingslasten en de hoogte van het subsidiebedrag. Dit betekent dat de verantwoordingslast zwaarder is naarmate het subsidiebedrag hoger is. Een direct gevolg van dit principe is de samenstelling van drie verschillende arrangementen met subsidieregels.

Een ander belangrijk punt is de sturing op prestaties en op hoofdlijnen. Dit ligt in lijn met de bestuurlijke ambities en betekent op dit vlak een voortzetting van het huidige subsidiebeleid. Het maken van prestatieafspraken en het verantwoorden van subsidies met behulp van prestatiebewijzen blijft hierdoor een belangrijke pijler van het subsidiebeleid.

Het vernieuwde subsidiebeleid gaat uit van verantwoord vertrouwen en risicoacceptatie. Dit betekent dat subsidieontvangers het vertrouwen krijgen bij het nakomen van verplichtingen. Als gevolg daarvan kunnen minder controles worden uitgevoerd door de provincie. Meer vertrouwen betekent wel meer nadruk op de eigen verantwoordelijkheid van de subsidieontvanger. Deze verantwoordelijkheid moet serieus genomen worden, want bij misbruik of oneigenlijk gebruik worden er sancties opgelegd.

Uniformering en vereenvoudiging zijn ook uitgangspunten. Deze uitgangspunten hangen samen met publieksvriendelijkheid en transparantie. Dit heeft ook zijn doorwerking in uitvoeringsinstrumenten zoals een aanvraagformulier of subsidiebeschikking. Verder moet dit ook in de toekomst een punt van aandacht blijven. Het is de ambitie om het subsidiebeleid te blijven verbeteren.

Het provinciaal subsidiebeleid blijft aansluiten op het dualisme. Provinciale Staten stellen de kaders vast en Gedeputeerde Staten voeren het subsidiebeleid uit, mede door het stellen van nadere regels. Het vaststellen van het subsidiebeleid en de Asv is daarom voorbehouden aan Provinciale Staten. Het verstrekken van subsidies is een taak die binnen de gestelde kaders wordt uitgevoerd door Gedeputeerde Staten. Voor dit laatste zijn door Gedeputeerde Staten nadere regels gesteld in het Asb.

Het subsidiebeleid is er op gericht om per activiteit of per project subsidie te verstrekken bezien vanuit de provinciale kerntaken. Subsidies om organisaties in stand te houden moeten hierdoor tot het verleden gaan behoren.

Ook in dit subsidiebeleid is een norm opgenomen voor topinkomens. De norm voor topinkomens regelt dat er geen subsidie wordt verleend aan een instelling, indien er bij de instelling personen werkzaam zijn die meer verdienen dan de gestelde norm. De norm is gebaseerd op het ministersalaris zoals bepaald in de wet rechtspositie ministers en staatssecretarissen.

Verdere verzakelijking

Deze beleidsnota draagt de titel "resultaat met subsidie". Dit om aan te geven dat we met het verstrekken van subsidies vooral resultaten willen behalen en beleidsdoelstellingen willen realiseren. Dit houdt verder in dat we met het subsidiebeleid de trend uit het verleden van een duidelijke koppeling tussen enerzijds de subsidie en anderzijds de door de subsidieontvanger te leveren prestaties willen voortzetten en versterken. We hebben de ambitie om uitsluitend te subsidiëren op basis van prestatieafspraken. Dit is terug te vinden in de opgestelde subsidieregels. Bij het verstrekken van een subsidie moet altijd een prestatieafspraak gemaakt worden en zijn alleen de direct aan de activiteit toe te rekenen kosten subsidiabel.

Met het maken van prestatieafspraken is de afgelopen jaren de nodige ervaring opgedaan. Meer aandacht in het voortraject van het subsidieproces was hiervan het gevolg. Bij het honoreren van subsidieaanvragen en in de uitgaande subsidiebeschikking moet namelijk op voorhand duidelijk zijn hoe de prestaties bijdragen aan de provinciale beleidsdoelstellingen.

Het rijkssubsidiekader

Het kader financieel beheer rijkssubsidies uniformeert en vereenvoudigt de regels voor het financiële beheer en de verantwoording van subsidies. Dit rijkssubsidiekader is één van de speerpunten van het Rijk om te komen tot een efficiëntere en kleinere overheid. Dit kader maakt deel uit van een breder pakket aan maatregelen voor vermindering van administratieve lasten en uitvoeringslasten.

Het rijkssubsidiekader bestaat uit drie met elkaar samenhangende onderdelen:

• 1.

  drie standaard arrangementen met subsidieregels waarbij de toepassing afhankelijk is van de hoogte van het subsidiebedrag;

• 2.

  uniformering en vereenvoudiging van begrippen en verplichtingen in het subsidieproces;

• 3.

  rijksbreed beleid om misbruik te voorkomen.

Het rijkssubsidiekader gaat uit van de gedachte dat een betere en kleinere overheid realiseerbaar is, mits voldaan wordt aan een aantal belangrijke voorwaarden waaronder eenvoudiger uitvoeringsprocessen, minder controle en werken vanuit vertrouwen. Het rijkssubsidiekader gaat er van uit dat sturing op hoofdlijnen in samenhang met risicomanagement voorkomt dat beheersingsmaatregel op beheersingsmaatregel wordt gestapeld en veelvuldig uitgebreide rapportages moeten worden gevraagd.

Zoals eerder aangegeven hebben alle provincies besloten om de provinciale subsidieverordeningen aan te passen volgens de principes van het rijkssubsidiekader. Dit besluit heeft veel invloed gehad op de doorgevoerde vernieuwingen in de Algemene subsidieverordening en het Algemeen subsidiebesluit.

Misbruik en oneigenlijk gebruik

Het vernieuwde subsidiebeleid legt nadruk op het geven van verantwoord vertrouwen in combinatie met risicoacceptatie. Dit betekent dat subsidieontvangers meer vertrouwen genieten en er minder controles zijn dan voorheen. Door minder controles is er een verhoogd risico op misbruik en oneigenlijk gebruik. Naast een beperkt deel risicoacceptatie zijn risicobeperkende maatregelen opgenomen in de subsidieregels.

Om het risico op misbruik zoveel mogelijk te beperken moet bij het beoordelen van de subsidieaanvraag zoveel mogelijk relevante informatie worden ingewonnen. Risicobeperkende maatregelen die worden getroffen zijn bijvoorbeeld een meldplicht, lagere grensbedragen dan het rijkssubsidiekader en prestatieverantwoording (al dan niet via steekproef) via een prestatiebewijs. Bij het verstrekken van subsidies op basis van de regels van arrangement 1 wordt bijvoorbeeld op basis van een steekproef aan de subsidieontvanger gevraagd een verantwoording in te dienen. De verwachting is dat dit een preventieve werking heeft als het gaat om misbruik of oneigenlijk gebruik van de subsidie. Het risico op misbruik of oneigenlijk gebruik wordt in financiële zin beperkt door grenzen te stellen aan het maximale subsidiebedrag. In arrangement 1 kan een subsidie van maximaal € 10.000 worden verstrekt.

Om het risico op misbruik en oneigenlijk verder te beperken, is een meldplicht ingesteld. Het niet voldoen aan de meldplicht zal gevolgen hebben voor de subsidieontvanger. Ook bieden de subsidieregels mogelijkheden om additionele informatie op te vragen om meer zekerheid te krijgen over de subsidiebesteding.

In alle gevallen geldt dat zodra er sprake is van fraude, het altijd mogelijk is om sancties op te leggen op basis van de Algemene wet bestuursrecht.

De Algemene subsidieverordening en het Algemeen subsidiebesluit

De Algemene subsidieverordening Zeeland 2013 beperkt zich tot het algemene subsidiekader en de hierbij behorende bevoegdheidsverdeling tussen Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten. Het is aan Provinciale Staten om deze verordening en eventuele wijzigingen daarin vast te stellen.

De inhoudelijke kaders in de Asv zijn bewust beperkt tot enkele artikelen en gericht op hoofdlijnen. Zo stelt bijvoorbeeld artikel 2 van de Asv dat "subsidie slechts wordt verstrekt voor een activiteit die bijdraagt aan de realisatie van één of meerdere beleidsdoelstellingen". In het Algemeen subsidiebesluit Zeeland 2013 stellen Gedeputeerde Staten binnen de kaders van de Asv nadere en gedetailleerdere regels die nodig zijn voor de praktische uitvoering van subsidieverstrekking.

Het Asb bestaat hoofdzakelijk uit een set van algemene subsidieregels. Deze zullen in de nieuwe opzet gebaseerd zijn op het rijkssubsidiekader. Daarnaast kent het Asb aparte hoofdstukken met bijzondere regels die op onderdelen kunnen afwijken van de algemene regels. Deze aparte hoofdstukken met bijzondere regels worden beperkt gehouden om een uniforme wijze van subsidieverstrekking te houden.

Gedeputeerde Staten kunnen het Asb en eventuele wijzigingen daarvan vaststellen. Het toevoegen, wijzigen of intrekken van specifieke subsidiehoofdstukken en -criteria per beleidsveld is daarmee eveneens een bevoegdheid van Gedeputeerde Staten.

Tenzij een uitdrukkelijke reden aanwezig is om een subsidie in een separate verordening te regelen, bijvoorbeeld omdat een wet daartoe verplicht, worden nieuwe bijzondere subsidieregelingen ondergebracht in aparte hoofdstukken van het Asb. De Asv en het Asb bevatten slechts de voorwaarden en spelregels op basis waarvan we subsidies verstrekken.

De werking van de arrangementen

De invloed van het rijkssubsidiekader in de subsidieregels komt nadrukkelijk naar voren bij de drie verschillende arrangementen voor het verstrekken van subsidie. Ieder arrangement heeft een ander regime voor subsidieverlening en –verantwoording. De arrangementen verschillen vooral in de mate van de verantwoordingslast. De verantwoordingslast is zwaarder naarmate het subsidiebedrag hoger is.

Net als in het rijkssubsidiekader zijn er in de provinciale subsidieregels drie arrangementen opgenomen. De drie arrangementen zijn als volgt te typeren.

De Algemene subsidieverordening Zeeland 2013 schrijft het arrangementensysteem voor. De arrangementen zijn vervolgens verder uitgewerkt in het Algemeen subsidiebesluit Zeeland 2013. Hieronder lichten we de werking van de arrangementen 1, 2 en 3 toe aan de hand van de kenmerken.

De integrale kosten subsidie

Het arrangementen systeem gaat in principe uit van het resultaatgericht subsidiëren opdat beleidsdoelstellingen worden gerealiseerd. In hoofdzaak wordt daarom alleen subsidie verstrekt voor directe kosten van de activiteit.

In een aantal gevallen vinden we het echter nodig om naast de directe ook de indirecte kosten te subsidiëren. Een aantal instellingen voeren in overwegende mate belangrijke activiteiten uit, die van belang zijn voor de realisatie van beleidsdoelstelling of de uitvoering van bepaalde taken. De provincie is daarmee afhankelijk van deze instellingen. Bij deze instellingen is het reëel dat naast directe kosten ook indirecte kosten worden gesubsidieerd. Om hier invulling aan te geven is een subsidievorm ontwikkeld die een nadere invulling geeft aan arrangement 3. Dit betreft de integrale kosten subsidie.

Met behulp van vier richtinggevende maatstaven wordt bepaald welke activiteiten en instellingen in aanmerking komen voor een subsidie op basis van integrale kosten. De instellingen die in aanmerking komen voor een integrale kosten subsidie worden op een lijst geplaatst. Deze lijst wordt gepubliceerd in het provinciaal blad. De lijst is niet statisch. Indien deze wordt gewijzigd, zal de herziende lijst worden gepubliceerd in het provinciaal blad.

De maatstaven zijn hieronder verder uitgewerkt en toegelicht.

Terugdringen administratieve last

In de Algemene subsidieverordening Zeeland 2007 werden er drie subsidievormen gehanteerd. Dit waren de stimuleringssubsidie, de resultaatsubsidie en de budgetsubsidie. Met de introductie van de arrangementen komen deze termen niet meer terug in de subsidieregels. Er is wel een vergelijking mogelijk tussen deze drie subsidievormen en de drie arrangementen. Een dergelijke vergelijking laat direct een verlichting in administratieve lasten zien.

De grensbedragen van de arrangementen zorgen voor flinke lastenbesparing. Op grond van de Algemene subsidieverordening Zeeland 2007 was het mogelijk om tot een bedrag van € 2.500 een stimuleringssubsidie te verstrekken. Op basis van arrangement 1 kan een soortgelijke subsidie worden verstrekt tot en met € 10.000 met minder lasten. Dit betekent een behoorlijke lastenvermindering als het gaat om subsidies tot en met € 10.000 ten opzichte van het voormalig subsidiebeleid.

Ook het grensbedrag van arrangement 2 van € 50.000 in vergelijking met het grensbedrag van € 25.000 van de voormalige gelijkwaardige resultaatsubsidies zorgt voor een daling van de administratieve lasten.

Veder is op basis van het subsidiebeleid de verplichting tot het inleveren van tussentijdse rapportages geschrapt uit de subsidieregels. Deze rapportages hebben plaats gemaakt voor de meldplicht. Deze verplicht de subsidieontvanger zaken te melden die van invloed zijn op bijvoorbeeld de hoogte van de subsidie. Niet melden van zaken kan leiden tot een lagere subsidie. Als de uitvoering van activiteiten verloopt zoals gepland zijn geen rapportages nodig. De meldplicht gaat uit van vertrouwen. Er wordt op deze wijze geen informatie gevraagd die overbodig is.

Daarnaast is het bij wijze van uitzondering mogelijk om op subsidies een lager arrangement van toepassing te verklaren. Dit zal vooral vanuit praktische overwegingen gedaan worden en als het verantwoord is met het oog op misbruik en oneigenlijk gebruik.

Ingangsdatum en wijzigingen

De ingangsdatum van dit subsidiebeleid is 1 januari 2013. Indien er noodzaak is tot tussentijdse wijzigingen, dan worden deze altijd door Provinciale Staten vastgesteld.

Wijzigingen in de Algemene subsidieverordening Zeeland 2013 worden vastgesteld door Provinciale Staten en gepubliceerd in het provinciaal blad.

Wijzigingen in het Algemeen subsidiebesluit Zeeland 2013 worden vastgesteld door Gedeputeerde Staten en gepubliceerd in het provinciaal blad.