Verordening Toeslagen en Verlagingen Wet werk en bijstand gemeente Gennep - 2008

Ondertekening

Bijlage Algemene toelichting

1. Inleiding

Op grond van de Wwb dient de gemeenteraad een verordening vast te stellen met betrekking tot het verhogen en verlagen van de norm als bedoeld in artikel 30 Wwb, de zogenaamde toeslagenverordening. Ingevolge de Invoeringswet Wwb geldt de Verordening Toeslagen en Verlagingen Abw van rechtswege als Verordening Toeslagen en verlagingen Wwb, totdat de raad de Verordening Toeslagen en verlagingen Wwb heeft vastgesteld. Uit oogpunt van leesbaarheid is het gewenst dat de lokale verordeningen worden aangepast aan de nieuwe wet. Daarnaast kunnen gemeenten deze gelegenheid te baat nemen om de Toeslagenverordening zonodig bij te stellen en aan te passen aan de nieuwe financiële verantwoordelijkheden van de gemeente en op onderdelen aanpassingen te doen die in de praktijk problemen oplever(d)en.

De regionale projectgroep Wwb heeft voor geheel Noord Limburg een nieuwe Toeslagenverordening voorbereid. Bij het opstellen van deze verordening is, inherent aan de Wwb zelf, als uitgangspunt gekozen voor het verminderen van regels en bevorderen van een doelmatige uitvoering. Een van de belangrijkste wijzigingen ten opzichte van de bestaande verordeningen in de regio is het verdwijnen van de begrippen kostgangers, onderhuur en kamerhuur. Dit leidt tot een sterke vereenvoudiging van de regelgeving. Inherent aan de uitvoering in onze regiogemeente Venlo zijn basistoeslagen en –verlagingen opgenomen voor personen "die geen woning bewonen".

2. Norm, toeslag en verlaging

Hoofdstuk 3 van de WWB kent voor de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan een systeem van basisnormen en toeslagen en verlagingen.

Dit systeem is grotendeels overgenomen uit de Abw. In de WWB maakt het voor de financiering door het Rijk echter geen verschil of bijstand is toegekend als norm of als toeslag.

De bijstandsnormen zijn geregeld in paragraaf 2, in de artikelen 20 tot en met 24 WWB. Daarnaast voorziet paragraaf 3 in toeslagen en verlagingen, namelijk in de artikelen 25 tot en met 29 WWB.

Het college is verplicht om in voorkomende gevallen de norm te verhogen met een toeslag. Van de mogelijkheid om een verlaging toe te passen hoeft geen gebruik gemaakt te worden. Dus: verhogen moet, verlagen mag.

Norm

Voor personen van 21 jaar tot en met 65 jaar bestaan er een drietal basisnormen (artikel 21 WWB), te weten:

• gehuwden: 100% van het wettelijk minimumloon (= de gehuwdennorm);

• alleenstaande ouders: 70% van de gehuwdennorm

• alleenstaanden: 50% van de gehuwdennorm

Toeslagen

Een toeslag kan worden verstrekt aan een alleenstaande of alleenstaande ouder indien de algemeen noodzakelijke bestaanskosten niet of niet geheel gedeeld kunnen worden. De mogelijkheid tot het delen van kosten wordt aanwezig geacht als naast betreffende belanghebbende nog één of meer anderen hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning. Dan kunnen zaken als huur, gas, water en licht, vastrechtkosten, maar ook afvalstoffenheffing, krant etc. gedeeld worden.

De toeslag bedraagt ten hoogste 20% van de gehuwdennorm, zodat de uitkering maximaal bedraagt voor:

• alleenstaande ouders: 90% van de gehuwdennorm

• alleenstaanden: 70% van de gehuwdennorm

De toeslag kan worden vastgesteld op elk bedrag binnen dit maximum van 20% van de gehuwdennorm, mits dit aansluit bij het niveau van de noodzakelijke bestaanskosten. Dit is uitgewerkt in de artikelen 3 en 4 van de Toeslagenverordening. Budgettaire overwegingen mogen bij het vaststellen van de toeslag geen rol spelen. Het college is overigens niet verplicht om bij de verlening van een toeslag rekening te houden met lagere bestaanskosten. Het college heeft de mogelijkheid om alle alleenstaanden en alleenstaande ouders, zonder nader onderscheid, de maximale toeslag te verstrekken. (Zie TK 28870, nr. 3, p. 52 en 53.)

Verlagingen

De WWB noemt de volgende verlagingen:

· verlaging in verband met het geheel of gedeeltelijk kunnen delen met een ander van algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan bij gehuwden (artikel 26 WWB); verlaging in verband met de woonsituatie (artikel 27 WWB);

· verlaging in verband met het recentelijk beëindigen van een studie (artikel 28 WWB);

· verlaging in verband met de leeftij d van 21 of 22 j aar bij alleenstaanden (artikel 29 WWB).

De verlagingen zijn uitgewerkt in artikel 5 van de verordening. In deze concept verordening wordt géén verlaging voorgesteld in verband met recentelijk beëindigen van een studie (art.28 WWB).

3. De Toeslagenverordening

In artikel 8 lid 1 onder c jo. artikel 30 WWB is geregeld dat de gemeenteraad bij verordening dient vast te stellen voor welke categorieën de bijstandsnorm verhoogd of verlaagd wordt en op grond van welke criteria de hoogte van die verhoging of verlaging wordt bepaald. Het door het college voorgestane beleid ten aanzien van de toeslagen moet dus worden vastgelegd in de Toeslagenverordening door de gemeenteraad, opdat het college het beleid kan uitvoeren.

categorieën

Artikel 30 WWB bepaalt dat de Toeslagenverordening een categoriaal karakter moet hebben. Bij het afbakenen van categorieën is steeds getracht te komen tot in de praktijk eenvoudig te hanteren criteria. Daarom is er gekozen voor een forfaitaire benadering.

In deze Toeslagenverordening wordt, naast de toeslagen, invulling gegeven aan alle verlagingen die de WWB mogelijk maakt, behoudens de schoolverlatersverlaging.

Schoolverlatersverlaging:

In de praktijk blijkt bijstandsbehoevendheid van schoolverlaters voornamelijk veroorzaakt te worden door de economische omstandigheden. Bovendien kan niet zonder meer gesteld worden dat de noodzakelijke algemene kosten van het bestaan voor de schoolverlater lager liggen dan voor de niet-schoolverlater. Studenten hebben immers vaak een baantje gehad tijdens de studie en hebben daar hun bestaanskosten dan op afgestemd. Weliswaar wordt in de toelichting op artikel 28 WWB gesteld dat daarmee geen rekening mag worden gehouden, maar dat is in strijd met de opvatting van de CRvB ten aanzien van het met artikel 28 WWB overeenkomstige artikel 36 Abw. (Zie CRvB 07-12-1999, nr. 98/1937 NABW.)

Een verlaging van uitkering voor schoolverlaters als stimulans om (eerder) werk te aanvaarden, schiet o.i. het doel voorbij. Wanneer er sprake is van nalatig handelen in de periode voorafgaande aan de bijstandsperiode, dan kan de gemeente een (tijdelijke) maatregel opleggen, of- zoals de WWB dat noemt - de bijstand afstemmen op het betoonde besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan.

Verlaging bij woonsituatie:

Ten opzichte van artikel 35 lid 1 Abw is artikel 27 WWB ruimer. Artikel 35 lid 1 Abw voorzag enkel in een verlaging in het geval aan de door belanghebbende bewoonde woning geen woonkosten verbonden waren. Blijkens de toelichting op 27 WWB is de vemiirning bedoeld om ook ingeval er helemaal geen woning wordt bewoond, een verlaging te kunnen toepassen. Indien een belanghebbende uitzonderlijk lage woonkosten heeft, kan dat aanleiding zijn om met toepassing van artikel 18 lid 1 WWB de bijstand lager vast te stellen. In de wet wordt overigens niet het begrip 'woonkosten' gehanteerd, maar "lagere noodzakelijke kosten van het bestaan als gevolg van de woonsituatie". Daarmee wordt duidelijk dat het hebben van kosten voor water, gas, licht en dergelijke, voor belanghebbende niet afdoende is om een verlaging van uitkering te voorkomen. Dit verdraagt zich ook met de invulling die de Centrale Raad van Beroep heeft gegeven aan de invulling van het begrip woonkosten in de zin van artikel 35 lid 1 Abw. (Zie CRvB 06-11-2001, nrs. 99/7 en 99/29 NABW en CRvB 06-05-2003, nr. 00/4951 NABW.). Wanneer met toepassing van artikel 18 lid 1 WWB overgegaan wordt tot verlaging van de bijstand, zal de gemeente zich zorgvuldig moeten vergewissen van aard en omvang van deze verlaging.

De hoogte van een verlaging krachtens dit artikel heeft geen invloed op de vorm waarin de bijstand verleend wordt. Indien bijstand verleend wordt aan daklozen, kan het college gebruik maken van zijn bevoegdheid om een budgetteringsplicht op te leggen of de bijstand in natura (in de vorm van opvang) te verlenen.

Overigens geschiedt de verlening van bijstand aan belanghebbenden zonder adres als bedoeld in artikel 1 van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens op grond van artikel 40 lid 1 en 2 WWB door bij amvb (Bijstandsbesluit adreslozen) aan te wijzen centrumgemeenten. Maai- niet elke belanghebbende zonder woning is een adresloze in de zin van aangehaalde wet. Belanghebbende kan immers ook de beschikking hebben over een postadres bij familie of een instantie.

Om redenen van inzichtelijkheid is ook de werking van de verordening beperkt tot belanghebbende van 21 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar, hoewel de WWB de mogelijkheid biedt om de verlagingen ook toe te passen op belanghebbenden van 18,19 of 20 jaar. In een uitzonderlijke situatie waarin een belanghebbende van 21 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar slechter af zou zijn dan een belanghebbende van 18, 19 of 20 jaar in overigens vergelijkbare omstandigheden ligt het voor de hand dat het college eveneens op grond van artikel 18 lid 1 WWB de bijstand aanpast. (Zie ook de artikelsgewijze toelichting bij artikel 2 van de Toeslagenverordening.)

4. Berekening toepasselijke bijstandsnorm

In de WWB is -in tegenstelling tot in de Abw- niet voorgeschreven dat in gevallen waarin zowel de toeslag als de norm verlaagd kunnen worden, de verlaging met voorrang op de toeslag dient plaats te vinden. De reden van het vervallen van het voorschrift is gelegen in de financieringsstructuur van de WWB, waarbij het niet uitmaakt of de norm of de toeslag verlaagd wordt. Voor de toepassing van de leeftijdsverlaging bij 21 - en 22 jarigen maakt dit echter wel uit. Omdat noch uit de wettekst noch uit de Memorie van toelichting kan worden opgemaakt dat de wetgever heeft beoogd de leeftijdsverlaging een zwaarder gewicht te geven, blijft het bij voorrang toepassen van de verlaging op de toeslag de aangewezen volgorde. In de praktijk leidt dit overigens alleen bij de combinatie verlaging wegens woonsituatie en leeftijdsverlaging (een andere verlaging is niet mogelijk in combinatie met de leeftijdsverlaging) tot verschillende uitkomsten.

Aangezien wij voorstellen om geen categoriale verlaging wegens leeftijd - maar een aangepaste toeslag van respectievelijk 0 en 10% - toe te passen, zal een cumulatie van verlagingen in principe niet aan de orde zijn.

Bovenstaande in acht nemend kan de hoogte van de uitkering algemene bijstand voor personen van 21 tot 65 jaar als volgt worden berekend: 1. Basisnorm;

2a. Optellen toeslag (alleen bij alleenstaanden en alleenstaande ouders) OF

2b. Korten met verlaging (alleen bij gehuwden) wegens het delen van een woning met anderen

of bij geen woning bewonen; 3. Voor 21 en 22 jarigen geldt een afwijkende toeslag (0 en 10%).

De uitkomst van deze berekening laat een eventueel aan de orde zijnde afstemming van de bijstand bij wijze van individualisering onverlet. Denk hierbij aan verlaging in verband met de woonsituatie.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1

Er is voor gekozen om begrippen die reeds zijn omschreven in de WWB niet afzonderlijk te definiëren in de Verordening. Dit voorkomt dat in geval van wijziging van betreffende definities in de WWB ook de Verordening moet worden gewijzigd.

Voor het gebruik van het begrip gehuwdennorm is gekozen, omdat de hoogte van deze norm in de WWB zelf wordt gegeven in artikel 21 onder c WWB. Dit bedrag is feitelijk gelijk aan het netto minimumloon.

Om een persoon als verzorgingsbehoevende in de zin van de Toeslagenverordening aan te kunnen merken, moet belanghebbende aannemelijk maken, dat deze door hem verzorgde persoon bij ontsteltenis van de verzorging zou zijn aangewezen op een verpleeghuis of verzorgingstehuis. Er moet een duidelijke indicatie zijn op grond waarvan de verzorgingsbehoevendheid kan worden aangenomen, bij voorkeur een verklaring van deze strekking die is afgegeven door een arts. Het feit dat een belanghebbende als verzorger van een verzorgingsbehoevende is aan te merken is overigens geen reden om hem te ontheffen van de verplichting om algemeen geaccepteerde arbeid te zoeken en te aanvaarden.

Een nadere omschrijving voor begrippen als "kamerhuurder" of "onderhuurder" is overbodig. In deze verordening wordt geen onderscheid gemaakt tussen onderhuurders (commercieel of niet-commercieel), kostgangers of woningdelers. In al deze gevallen bedraagt de toeslag bij alleenstaanden en alleenstaande ouders 10%, of bedraagt de verlaging bij gehuwden 10%. Er wordt louter gekeken naar medebewoners die een bijdrage (kunnen) leveren in de lasten. In alle genoemde situaties treden schaalvoordelen op. Daarbij is het niet bepalend of belanghebbende daadwerkelijk hogere (of lagere) bestaanskosten heeft, maar of belanghebbende (woon)lasten kan delen. Als uitgangspunt is gekozen voor een forfaitair percentage. Dit betekent voor de uitvoering vereenvoudiging, en de regelgeving is minder fraudegevoelig.

Artikel 2

Hoewel de tekst van de artikelen 26, 27 en 28 WWB ook categoriale verlagingen mogelijk maakt voor belanghebbenden van 18,19 of 20 jaar, moet dit niet opportuun geacht worden. De normen van artikel 20 WWB zijn laag vastgesteld, vanwege de onderhoudsplicht van de ouders van belanghebbenden. Betreffende ouders kunnen bijvoorbeeld voldoen aan hun onderhoudsplicht door hun kind bij hen in te laten wonen of de huur voor hen te betalen. In dergelijke gevallen zou als het ware 'dubbel gekort' worden als hierdoor ook nog krachtens de Toeslagenverordening de uitkering verlaagd zou worden. Bovendien zou de toepassing van de categoriale verlagingen op belanghebbenden van 18,19 of 20 jaar de uitvoering van de Toeslagenverordening nodeloos ingewikkeld maken.

Mocht evenwel het niet toepassen van de veiwdening op de jongerennorm van artikel 20 WWB onredelijke uitkomsten geven, dan blijft het college bevoegd om op grond van artikel 18 lid 1 WWB de bijstand lager vast te stellen. In de praktijk zal dit zich gezien de geringe hoogte van de jongerennorm niet veelvuldig voordoen, maar te denken valt aan de situatie waarin gehuwde/ samenwonende jongeren met een kind in een kraakpand wonen. De gehuwdennorm van artikel 21 onder c WWB minus een verlaging op grond van art. 18 lid 1 WWB kan leiden tot een lager bedrag aan bijstand dan de norm van artikel 20 lid 2 onder c WWB. In dergelijke uitzonderlijke situaties moet het college gebruik maken van zijn bevoegdheid tot individualiseren.

De in het tweede lid opgenomen verplichting voor het college om - zo nodig in afwijking van de uit de Toeslagenverordening voortvloeiende hoogte van de bijstand - de bijstand anders vast stellen, als dat gelet op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van belanghebbende opportuun is, volgt uit artikel 30 lid 4 WWB. De individualiseringsplicht geldt evenzeer in situaties waarin de Toeslagenverordening niet voorziet. Om hierover bij de uitvoering van de Toeslagenverordening geen misverstand te laten bestaan is er voor gekozen om deze plicht expliciet in de Toeslagenverordening op te nemen.

Artikel 3

De hoogte van 20 procent van de gehuwdennorm als hoogte van de toeslag voor de alleenstaande of alleenstaande ouder in wiens woning geen ander zijn hoofdverblijf heeft, is verplicht op grond van artikel 30 lid 2 onder a WWB.

Uit het systeem van normen, toeslagen en verlagingen volgt dat bij de alleenstaande ouder inwonende ten laste komende kind(eren) beneden 18 jaar niet aangemerkt worden als "een ander die in de woning zijn hoofdverblijf heeft".

Ingeval in de woning een ander zijn hoofdverblijf heeft, wordt verondersteld dat er noodzakelijke kosten van het bestaan gedeeld kunnen worden (bijvoorbeeld huur en stookkosten). Daarbij is de mate waarin de kosten ook daadwerkelijk gedeeld worden niet van belang. Dat is een verantwoordelijkheid van belanghebbende zelf.

Zolang er geen sprake is van een gezamenlijke huishouding moet er echter van worden uitgegaan dat niet alle kosten gedeeld kunnen worden. Een toeslag blijft op zijn plaats. In de toeslagenverordening is daarom gekozen voor een toeslag van 10 procent van de gehuwdennorm in het geval één of meer anderen in dezelfde woning zijn hoofdverblijf hebben. Ook bij onderhuur en kamerhuur is er sprake van het (gedeeltelijk) kunnen delen van kosten met een ander.

In het derde lid wordt de toeslag geregeld voor de alleenstaande en de alleenstaande ouder die geen woning bewoont. De bijstandsuitkering (is norm + toeslag of verlaging) dient voldoende te zijn om in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan te kunnen voorzien. De kosten van wonen maken daar deel van uit. Indien belanghebbende geen woonkosten heeft omdat hij geen woning bewoont, wordt de toeslag vastgesteld op 2 procent. Immers, voor het deel woonkosten is in de norm 18 procent van de gehuwdennorm inbegrepen. Worden deze lasten gemist, dan is het redelijk om 18 procent af te trekken van de maximale toeslag van 20 procent.

In het vierde lid wordt geregeld dat kinderen die niet (meer) in de norm begrepen zijn, maai- die tevens in omstandigheden verkeren waardoor het niet aannemelijk is, dat zij kunnen bijdragen in de kosten van het huishouden, niet meetellen als personen die in de woning hun hoofdverblijf hebben. Daarbij is nadruklcelijk overwogen dat in de WSF 2000 en Wtos aan thuiswonende studenten reeds een lager bedrag wordt verstrekt. Aangezien betreffende kinderen niet in de bijstand begrepen zijn, is het aan de alleenstaande ouder om zodanige inlichtingen te verstrekken dat kan worden vastgesteld of de onderdelen a, b of c van toepassing zijn. In onderdeel d van het vierde lid wordt geregeld dat verzorgingsbehoevenden eveneens niet worden meegeteld als personen die in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben. Uitgangspunt daarbij is dat het niet wenselijk is om belanghebbende vanwege deze verzorgingstaken te confronteren met een lagere toeslag.

Artikel 4

Artikel 29 WWB geeft het college de bevoegdheid om de toeslag, bedoeld in artikel 25, voor een alleenstaande van 21 of 22 jaar afwijkend vast te stellen voor zover het college van oordeel is dat, gezien de hoogte van het minimumjeugdloon er een drempel zou kunnen zijn om werk te aanvaarden. Aangezien het minimumjeugdloon voor een 21-jarige lager is dan dat voor een 22-jarige ligt het voor de hand om voor een 21-jarige een lagere toeslag toe te passen dan voor een 22 jarige. Door een afwijkende toeslag voor 21- en 22-jarigen toe te passen, wordt afstemming gezocht bij de minimumjeugdlonen en andere sociale voorzieningen zoals de Wajong en wordt voorkomen dat de gemeente bovenop de Wajong-uitkering een aanvullende WWB-uitkering moet verstrekken.

Artikel 5

In de gehuwdennorm is reeds rekening gehouden met het feit dat beide echtgenoten de kosten van hun huishouden volledig kunnen delen met elkaar. Indien in de woning nog een ander zijn hoofdverblijf heeft, kunnen de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan nog verder gedeeld worden. Daarbij is de mate waarin de kosten ook daadwerkelijk gedeeld worden niet van belang. Dat is een verantwoordelijkheid van belanghebbenden zelf.

Uit het systeem van normen, toeslagen en verlagingen volgt dat bij de echtgenoten inwonende ten laste komende kirid(eren) beneden 18 jaar niet aangemerkt worden als "anderen" met wie de woning wordt gedeeld.

Gekozen is voor een verlaging van 10 procent van de gehuwdennorm, ongeacht het aantal anderen dat in de woning zijn hoofdverblijf heeft. Evenals bij alleenstaanden wordt vanaf de vierde persoon die in de woning zijn hoofdverblijf heeft geen noemenswaardige vermindering van de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan aanwezig geacht. Daarbij moet ook bedacht worden dat in de praktijk bij meer bewoners van een woning, het ook vaak om een grotere en duurdere woning gaat, zodat de feitelijke kosten van het bestaan doorgaans niet lager uitvallen dan in gevallen waarin maar één ander zijn hoofdverblijf in dezelfde woning heeft. Artikel 5 lid 2 is een spiegel van artikel 3, lid 3. Daar waar de alleenstaande (ouder) die geen woning bewoont, een toeslag ontvangt van 2%, levert dezelfde systematiek bij gehuwden een verlaging op van 18 procent.

Ingevolge artikel 5 lid 3 worden bepaalde personen niet aangemerkt als een ander die in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft. Terzake wordt verwezen naar de toelichting op artikel 3, vierde lid.

Artikel 6

Evenals de uitvoering van de WWB ligt de uitvoering van de Verordening Toeslagen en Verlagingen bij het college.

Artikel 7

Voor de te gebruiken citeertitel is aansluiting gezocht bij de terminologie van de wetgever, als gebruikt in de toelichting bij artikel 3 Invoeringswet WWB (zie TK 2002-2003, 28 960, nr. 3, p. 8).

Artikel 8

Overeenkomstig regionale afspraken zullen alle gemeenten in Noord Limburg de Verordeningen in het kader van de WWB in laten gaan per 1 april 2004.

De toeslagenverordening is op grond van artikel 8 Tijdelijke referendumwet referendabel. De datum van de inwerkingtreding van de Toeslagenverordening moet daarom, met in acht name van artikel 22 Tijdelijke referendumwet, op tenminste 6 weken na datum publicatie gesteld worden. Mocht er tussen de datum van publicatie van het raadsbesluit en de ingangsdatum minder dan 6 weken zitten, dan kan de raad op grond van artikel 25 Trw besluiten tot een spoedprocedure en de ingangsdatum toch op 1 april 2004 stellen.