Beleidsnota avondwinkels

Toelichting op de Beleidsnota avondwinkels

Inhoudsopgave

Hoofdstuk 1. Algemene bepalingen

Hoofdstuk 2. Artikelgewijze toelichting

Hoofstuk 1. Algemene bepalingen

Ontheffingen Plus Eijkemans en Super de Boer

De gemeente Uden beschikt sinds 1997 over een zogenoemde avondwinkelbepaling. Van deze mogelijkheid is nooit gebruik gemaakt tot 2009. Met ingang van 1 juli 2009 zijn de verzoeken van de exploitanten van supermarkten Plus Eijkemans en Super de Boer De Laak om een ontheffing om op zondagen tussen 16.00 uur en 20.00 uur de winkel voor het winkelend publiek geopend te hebben gehonoreerd. Met het verlenen van deze ontheffingen ontstond direct een probleem: de vraag naar deze ontheffing bleek ineens groter te zijn dan het aanbod. Immers, op grond van haar inwoneraantal mag het College slechts aan twee supermarkten een dergelijke ontheffing verlenen. Op grond van de Winkeltijdenwet mag namelijk slechts aan één winkel per 15.000 inwoners deze ontheffing worden verleend.

Aanvragen

De reeds verleende ontheffingen lopen op 1 juli 2011 af en zijn (uiteindelijk) verleend voor de duur van twee jaar. Ten tijde van de vaststelling van deze beleidsnota zijn de volgende aanvragen

(op chronologische volgorde) ontvangen voor de periode vanaf 1 juli 2011:

• 1.

  Plus;

• 2.

  Super de Boer (zijnde Jumbo Supermarkten vestiging Drossaard Uden per 29 juni 2011);

• 3.

  Jumbo Supermarkten, vestiging Muziekplein Uden;

• 4.

  Albert Heijn;

• 5.

  Jan Linders;

• 6.

  EM-TÉ supermarkten;

• 7.

  Lidl.

Zoals gezegd kan op grond van het inwoneraantal van de gemeente Uden slechts aan twee winkels (en dus twee van voornoemde aanvragende supermarkten) een ontheffing worden verleend. Over de wijze waarop, de duur van de ontheffing, etc. bepaalt de Winkeltijdenwet niets. Het is dan ook zaak dat het College ter zake beleid maakt. Voordat wordt ingegaan op het beleid van de gemeente Uden wordt eerst ingegaan op het systeem van de geldende wet- en regelgeving.

Systeem wet- en regelgeving

Winkeltijdenwet

Winkels zijn niet helemaal vrij om hun openingstijden te bepalen. Dit wordt namelijk geregeld in de Winkeltijdenwet. Op grond van het bepaalde in artikel 2 van de Winkeltijdenwet mogen winkels doordeweeks en op zaterdag tussen 06.00 uur en 22.00 uur open mogen zijn. Het uitgangspunt van de Winkeltijdenwet is dat de winkels op zondag gesloten zijn:

Artikel 2 Winkeltijdenwet

• 1.

  Het is verboden een winkel voor het publiek geopend te hebben:

  • a.

    op zondag;

  • b.

    op Nieuwjaarsdag, op Goede Vrijdag na 19 uur, op tweede Paasdag, op Hemelvaartsdag, op tweede Pinksterdag, op 24 december na 19 uur, op eerste en tweede Kerstdag en op 4 mei na 19 uur;

  • c.

    op werkdagen voor 6 uur en na 22 uur.

Er zijn enkele uitzonderingen mogelijk zodat winkels `s avonds of op zondag geopend kunnen zijn. Zo kunnen gemeenten toestaan dat de winkels in de gemeente op maximaal 12 zondagen per jaar open zijn en mogen gemeenten die een toeristische aantrekkingskracht hebben, bepalen dat winkels meer zondagen open mogen zijn. Een winkel kan ook gebruik maken van de avondwinkelbepaling; dit is geregeld in:

Artikel 3 Winkeltijdenwet

4.Voorts kan de gemeenteraad bij verordening aan burgemeester en wethouders de bevoegdheid verlenen op een daartoe strekkende aanvraag en met inachtneming van de in die verordening gestelde regels ontheffing te verlenen van de in artikel 2, eerste lid, onder a en b, vervatte verboden, voor zover het winkels betreft die gesloten zijn op de in die verboden bedoelde dagen tussen 0 uur en 16 uur, en waar uitsluitend of hoofdzakelijk eet- en drinkwaren plegen te worden verkocht met uitzondering van sterke drank als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet. De verordening bepaalt in ieder geval het aantal winkels waarvoor in de gemeente ontheffing kan worden verleend. Dit aantal kan ten hoogste één winkel per 15 000 inwoners van de gemeente zijn of, indien het inwonertal lager is dan 15 000, één winkel.

Op grond van artikel 3 lid 4 van de Winkeltijdenwet kan een gemeente dus een winkel toestaan om op zondag geopend te zijn, indien aan de volgende voorwaarden wordt voldaan: openstelling mag pas vanaf 16.00 uur, er mag maximaal één ontheffing per 15.000 inwoners worden verleend en alleen winkels waar hoofdzakelijk eet- of drinkwaren worden verkocht komen voor deze ontheffing in aanmerking.

Gemeenten moeten beleid ontwikkelen om voor winkeliers en burgers duidelijk te maken of en hoe zij gebruik kunnen maken van de mogelijkheden in de Winkeltijdenwet. De gemeente Uden heeft inmiddels haar beleid vastgesteld voor wat betreft de toestemming om winkels op zondag open te hebben. Met de vaststelling van deze beleidsnota gebeurt dat ook voor wat betreft de avondwinkelbepaling.

Gemeentelijke bevoegdheden

Zoals hiervoor al is aangegeven geldt als algemene regel dat op zon- en feestdagen de winkels gesloten zijn. Hierop bestaan een aantal uitzonderingen in de vorm van vrijstellings- en ontheffingsmogelijkheden, waarmee het College ook buiten de wettelijk geregelde openingstijden winkelopening kan toestaan.

Wat betreft de openstelling op zondag als avondwinkel voorziet de wet in artikel 3 lid 4 van de Winkeltijdenwet in een bevoegdheid van de gemeenteraad om in een verordening een bevoegdheid aan het College toe te kennen om aan winkels die uitsluitend of hoofdzakelijk eet- en drinkwaren verkopen een ontheffing te verlenen voor opening op zon- en feestdagen vanaf 16.00 uur. Per 15.000 inwoners van de gemeente mag slechts één winkel worden aangewezen. In gemeenten met minder dan 15.000 inwoners mag aan één winkel een dergelijke ontheffing worden verleend. Deze winkels moeten zich uitsluitend of hoofdzakelijk richten op de verkoop van eet- en drinkwaren, met uitzondering van sterke drank in de zin van artikel 1 van de Drank en Horecawet. Het gaat in de praktijk vaak om supermarkten.

Doordat artikel 3 lid 4 van de Winkeltijdenwet verwijst naar artikel 2 lid 2 onder a en b, kan een dergelijke winkel dus op zondagen, feestdagen en op 19-uurdagen geopend zijn. (Zie verderop de toelichting bij artikel 6 van de Modelverordening Winkeltijden 2010 van de VNG; in het vervolg aangeduid als “Modelverordening”.)

Winkels die een ontheffing op grond van artikel 3 lid 4 van de Winkeltijdenwet hebben, mogen op werkdagen ook op de reguliere winkeltijden, dus tussen 06.00 uur en 22.00 uur, onbeperkt geopend zijn. Op die werkdagen kan daarnaast nog op grond van artikel 7 van de Winkeltijdenwet vrijstelling of ontheffing verleend worden voor de uren tussen 22.00 uur en 06.00 uur. De betrokken winkels moeten echter wel op alle zon- en feestdagen gesloten zijn tot 16.00 uur. Hierop is geen uitzondering mogelijk en dat betekent dus dat de betrokken winkels ook op de aangewezen koopzondagen de winkel tot 16.00 uur gesloten moeten hebben. (CBb 28 oktober 2009, LJN: BK 1526 Deventer) Een combinatie tussen een avondwinkelontheffing en een vrijstelling of ontheffing voor een koopzondag is dus niet mogelijk. (Vz. CBb 10 september 2009, LJN: BJ 7337 Uden)

Verordeningen

De mogelijkheid om aan winkels een ontheffing te verlenen ten behoeve van de openstelling als avondwinkel is in de Verordening Winkeltijdenwet (d.d. 17-12-2009) in artikel 3 opgenomen:

Artikel 3. Verordening Winkeltijdenwet

• 1.

  Het College kan op aanvraag ontheffing verlenen van de in artikel 2, eerste lid, onder a en b, van de Wet vervatte verboden ten behoeve van winkels, die gesloten zijn op de in die verboden bedoelde zon- en Feestdagen tussen 0.00 en 16.00 uur.

• 2.

  Op grond van het bepaalde in artikel 3, vierde lid, van de Wet kan het College voor ten hoogste één winkel per 15.000 inwoners ontheffing verlenen.

• 3.

  Een ontheffing als bedoeld in het eerste lid van dit artikel kan slechts worden verleend aan winkels waar uitsluitend of hoofdzakelijk eet- en drinkwaren worden verkocht, met uitzondering van sterke drank als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet.

• 4.

  Het College kan aan de in het eerste lid van dit artikel bedoelde ontheffing nadere voorschriften dan wel beperkingen verbinden, waaronder in ieder geval beperkingen van de openingstijden van de winkel.

Deze verordening van de gemeente Uden wijkt op een aantal aspecten af van hetgeen in de

Modelverordening Winkeltijden 2010 (van de VNG) is opgenomen.

Beide artikelen strekken wel tot hetzelfde doel.

In de Modelverordening is in artikel 6 een regeling opgenomen voor de avondwinkelopenstelling. De VNG stelt daarbij de volgende alternatieven voor:

Alternatief 1 Modelverordening

Artikel 6. Openstelling van levensmiddelenwinkels op de avonden van zon- en feestdagen

• 1.

  Het college kan op aanvraag ontheffing verlenen van de in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a en b van de wet genoemde verboden aan winkels waar uitsluitend of hoofdzakelijk eet- en drinkwaren plegen te worden verkocht met uitzondering van sterke drank als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet .

• 2.

  Het college kan de ontheffing voor ten hoogste ... [aantal] winkels verlenen.

• 3.

  Aan de ontheffing worden in elk geval de volgende voorschriften verbonden:

• 4.

  de winkel dient op de zondagen en de feestdagen vóór 16.00 uur gesloten te zijn,

• 5.

  …….

• 6.

  De ontheffing kan worden geweigerd indien de woonsituatie of de leefsituatie, de veiligheid of de openbare orde in de omgeving van de winkel op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de openstelling.

Alternatief 2 Modelverordening (koppeling aan avondwinkels werkdagen)

Artikel 6. Openstelling van levensmiddelenwinkels op de avonden van zon- en feestdagen

• 1.

  Het College kan op aanvraag ontheffing verlenen van de in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a en b van de wet genoemde verboden ten behoeve van winkels

  • a.

    waarvoor een ontheffing is verleend als bedoeld in artikel 9 van deze verordening, en

  • b.

    waar hoofdzakelijk eetwaren en drinkwaren plegen te worden verkocht met uitzondering van sterke drank als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet.

• 2.

  Het College kan de ontheffing voor ten hoogste ... [aantal] winkels verlenen.

• 3.

  Aan de ontheffing worden in elk geval de volgende voorschriften verbonden:

  • a.

    de winkel dient op de zondagen en de feestdagen vóór 16.00 uur gesloten te zijn,

  • b.

    ……..

• 4.

  De ontheffing kan worden geweigerd indien de woonsituatie of de leefsituatie, de veiligheid of de openbare orde in de omgeving van de winkel op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de openstelling van de winkel.

Zoals gezegd steunen zowel artikel 3 uit de Verordening Winkeltijden Uden als artikel 6 uit de Modelverordening op artikel 3, vierde lid, van de Winkeltijdenwet. De vereisten uit de Winkeltijdenwet zijn:

• -

  de ontheffing kan alleen worden verleend aan winkels:

• a.

  die gesloten zijn op zon- en feestdagen vóór 16.00 uur, ook als die als koopzondag zijn aangewezen (verwerkt in onderdeel a van het derde lid van artikel 6 van de modelverordening), en

• b.

  waar hoofdzakelijk eet- en drinkwaren worden verkocht met uitzondering van sterke drank als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet (verwerkt in het eerste lid van artikel 6 van de modelverordening);

• -

  er mag maar 1 ontheffing worden verleend per 15.000 inwoners (verwerkt in het tweede lid van artikel 6 van de modelverordening). Dit aantal moet strikt worden toegepast, er mag dus niet naar boven worden afgerond. Hierop wordt één uitzondering gemaakt: een gemeente die minder dan 15.000 inwoners heeft, mag toch aan één winkel de ontheffing verlenen.

Het kan voorkomen dat er – na toetsing aan de voorschriften - meer aanvragen liggen dan dat er ontheffingen kunnen worden verleend. Het verdient aanbeveling dat het College beleid ontwikkelt over de manier waarop in dat geval wordt geselecteerd tussen de aanvragers. Dit kan bijvoorbeeld door een systeem van loting. Ook zou een rouleersysteem in het leven kunnen worden geroepen, waarbij diverse winkels tijdelijk ontheffing krijgen, elk voor een afzonderlijke periode. Ontheffing voor een bepaalde periode heeft ook los daarvan het voordeel dat er na verloop van tijd kan worden geëvalueerd.

Ook kan het College de ontheffingen elk jaar aan andere winkels verlenen of de ontheffingen verdelen via een vergelijkende toets (zie CBb 8 januari 2010, AB 2010, 73). Een vergelijkende toets in dit verband houdt in dat het College een tijdvak bekend maakt waarbinnen ondernemers die interesse hebben een ontheffing kunnen aanvragen, waarna het College alle factoren afweegt voordat het besluit welke winkel de ontheffing voor de zondagavondopenstelling krijgt. Er werd in het concrete geval van de hiervoor aangehaalde uitspraak onder andere gekeken naar mogelijke overlast, voldoende parkeergelegenheid en een afscheiding tussen de (verkoop van) sterke drank en de overige winkelruimte.

Aan de ontheffing op grond van artikel 3 lid 4 van de Winkeltijdenwet kan bijvoorbeeld de beperking worden verbonden dat er na een bepaald tijdstip geen alcoholhoudende drank mag worden verkocht (CBB 18-03-2009, AWB 08/802 S2, Zaanstad).

De Raad kan ervoor kiezen geen gebruik te maken van de mogelijkheid tot zondagavondopenstelling door simpelweg geen grondslag daarvoor in de verordening op te nemen. De Raad kan er ook voor kiezen deze mogelijkheid wel te benutten, maar deze tegelijkertijd in te perken. Daarvoor is in de modelverordening alternatief 2 opgenomen. Alternatief 2 beperkt de groep winkels die in aanmerking komen tot de winkels die ook een ontheffing hebben om op werkdagen na 22.00 uur open te zijn. Uit de jurisprudentie (LJN BC4612, CBB, 14/02/2008, Zaanstad) blijkt dat dit is toegestaan als de verordening daarvoor een basis biedt.

Verlening ontheffing

Duur ontheffing

Er zijn diverse mogelijkheden om de eerder genoemde verzoeken om ontheffing af te wikkelen. Voordat het College echter kan besluiten op welke wijze zij deze (en toekomstige) verzoeken gaat afhandelen, moet zij eerst een keuze maken met betrekking tot de duur van de ontheffing. Een ontheffing kan immers voor bepaalde en voor onbepaalde tijd worden verleend.

Dat het systeem zoals dat uit de Winkeltijdenwet voortvloeit gevolgen kan hebben voor de concurrentieverhoudingen tussen de betrokken winkels wordt niet betwist. Dit is echter inherent aan het feit dat dit type ontheffing schaars is. De vraag naar deze ontheffing (concreet 7 aanvragen ten tijde van de vaststelling van deze Beleidsnota) is immers vele malen groter dan het aanbod (maximum van 2 winkels als gevolg van de eis van 1 avondwinkel per 15.000 inwoners). Dit in overweging nemende is het College van oordeel dat het slechts redelijk is om deze ontheffing voor bepaalde tijd te verlenen. Voor wat betreft de duur van deze ontheffing wenst het College daarbij aan te sluiten bij de duur van de eerder verleende ontheffingen, namelijk twee jaar. Het een en ander om alle winkels die voor een dergelijke ontheffing in aanmerking (wensen te) komen op gelijke wijze te behandelen. Daar komt bij dat het College van mening is dat het niet meer dan redelijk is om bij het verlenen van een dergelijke ontheffing een termijn van twee jaar te hanteren, opdat de winkels in kwestie ten volle van dit mogelijk voordeel kunnen profiteren.

Systeem van toekenning schaarse ontheffing

Aanleiding

In 2009 zijn de twee ontheffingen verleend op basis van het systeem ‘wie het eerst komt, die het eerst maalt’. Dit was te rechtvaardigen vanwege het feit dat bij het College niet eerder van een behoefte was gebleken om de winkel als avondwinkel op zondag voor het publiek geopend te hebben en deze ontheffing dan ook niet was te beschouwen als een zgn. schaarse ontheffing.

Inmiddels, anno 2011, is meer dan duidelijk dat wel sprake is van een schaarse ontheffing – het maximum aantal ontheffingen is immers verleend en een nieuwe ontheffing kan alleen dan verleend worden wanneer een ontheffing vervalt. Hierdoor ligt het hanteren van het systeem ‘wie het eerst komt, die het eerst maalt‘ op grond van de jurisprudentie minder voor de hand. In zijn uitspraak van 3 juni 2009 (AWB 08/395) bepaalde het CBb immers:

“6.3.3 Het College stelt vast dat de Raad door de wijziging van artikel 10, eerste lid, onder b, van de Verordening de mogelijkheid heeft gecreëerd van een derde vergunning voor het exploiteren van een speelautomatenhal in het centrum van Den Haag. Van die mogelijkheid kon vooralsnog echter geen gebruik worden gemaakt, omdat het in artikel 10, eerste lid, onder c, van de Verordening geregelde maximaal toegestane aantal van acht speelautomatenhallen voor de hele gemeente Den Haag reeds was bereikt en de daarop betrekking hebbende vergunningen voor onbepaalde duur zijn verleend. Gegeven deze situatie kon alleen met succes een aanvraag voor een derde halvergunning worden ingediend, indien één van de reeds verleende vergunningen zou komen te vervallen of zou worden ingetrokken.

6.3.5 Het College is van oordeel dat de verlening aan Hommerson’s van de derde halvergunning in het centrum van Den Haag, in de in 6.3.3 geschetste situatie, op gespannen voet staat met het algemene beginsel van behoorlijk bestuur dat besluiten met de vereiste zorgvuldigheid worden voorbereid en genomen. Hiertoe wordt het volgende overwogen.

Het zorgvuldigheidsbeginsel vergt in een geval als het onderhavige – dat er door wordt gekenmerkt dat de mogelijkheid wordt gecreëerd van een vergunning voor een derde speelautomatenhal in het centrum, maar er geen ruimte bestaat voor het verstrekken van een vergunning zolang niet een reeds verleende vergunning komt te vervallen dan wel wordt ingetrokken – dat op het moment dat er ruimte ontstaat een vergunning te verlenen, andere ondernemers in beginsel de mogelijkheid wordt geboden mee te dingen naar deze schaarse vergunning.

Verweerder heeft, door in het onderhavige geval de vergunning voor de derde speelautomatenhal in het centrum van Den Haag te verlenen onder gelijktijdige intrekking van de vergunning voor de Strandweg in Scheveningen, een situatie in het leven geroepen waarin derden niet van te voren op de hoogte konden worden gebracht van het feit dat een vergunning was vrijgekomen en het maximum van acht vergunningen niet langer was bereikt. Het onder deze omstandigheden verlenen van een vergunning aan Hommerson's voldoet dus in beginsel niet aan de eisen die op grond van het zorgvuldigheidsbeginsel kunnen worden gesteld aan de besluitvorming. Dit zou anders zijn, indien voor verweerder bij voorbaat vaststond dat alleen de litigieuze locatie op de Spuimarkt, waarover Hommerson’s gerechtigd is te beschikken, aan de wettelijke voorschriften voldeed, en elke andere aanvraag voor een derde halvergunning in het centrum zou moeten worden afgewezen.”

Overigens staat met deze uitspraak niet vast dat in geval van schaarse vergunningen het systeem ‘wie het eerst komt, die het eerst maalt’ per definitie niet meer gehanteerd kan worden. Een dergelijk systeem kan nog steeds gehanteerd worden, mits dat dan voldoende transparant gebeurt en de keuze voor dit systeem deugdelijk gemotiveerd wordt. Zie daarbij de uitspraak van de Voorzieningenrechter van het CBb van 31 maart 2009 (LJN: BL 9683). Uit deze uitspraak blijkt namelijk dat het verlenen van avondwinkelontheffingen op volgorde van binnenkomst van de aanvragen niet per definitie in strijd is met het rechtszekerheids- en het zorgvuldigheidsbeginsel en dus is toegestaan. Hierbij overweegt de Voorzieningenrechter het volgende:

“6.5.2 Aangaande het beroep op het rechtszekerheids- en zorgvuldigheidsbeginsel overweegt de voorzieningenrechter dat aan de besluitvorming met betrekking tot de toekenning van een schaarse ontheffing onder meer uit het oogpunt van rechtszekerheid zware eisen dienen te worden gesteld. In de onderhavige zaak hebben verweerders besloten om de te verlenen ontheffingen toe te wijzen op volgorde van binnenkomst van de aanvragen. Niet valt in te zien dat deze verdelingsmethode in beginsel in strijd is met het rechtszekerheids- en zorgvuldigheidsbeginsel. De voorzieningenrechter stelt vast dat de Verordening niet een andere verdelingsmethode voorschrijft. Daarbij is ter zitting door verweerders onweersproken gesteld dat zij de ontheffingen voor het jaar 2009 eveneens op volgorde van ontvangst van de aanvragen hebben toegekend. Bovendien is ter zitting gebleken dat verweerders medio 2009 alle toenmalige houders van een ontheffing, waaronder verzoekster, telefonisch in kennis hebben gesteld van de mogelijkheid om voor het jaar 2010 opnieuw een ontheffing aan te vragen. Onder deze omstandigheden is er naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen sprake van strijd met het rechtszekerheids- en zorgvuldigheidsbeginsel.”

Duidelijk is dat door het College bekend gemaakt zal moeten worden dat een dergelijke schaarse vergunning vrijkomt en dat winkeliers een aanvraag kunnen indienen wanneer zij met hun winkel voor deze vrijkomende vergunningen in aanmerking willen komen.

Mogelijke wijzen van verdeling van de ontheffingen

Zoals gezegd zou vastgehouden kunnen worden aan het systeem ‘wie het eerst komt, die het eerst maalt’. Omdat de situatie anno 2011 anders is dan die in 2009 – toen was immers geen sprake van het vrijkomen van schaarse vergunningen – heeft het College ervoor gekozen om bij de vaststelling van het beleid ook andere mogelijkheden van toewijzing te onderzoeken. Naar het oordeel van het College zijn de volgende systemen mogelijk om tot een ontheffing voor bepaalde tijd te komen:

• 1.

  Wie het eerst komt, die het eerst maalt

• 2.

  Verloten ontheffing

• 3.

  Roulatiesysteem

• 4.

  Afwijzen aanvragen

Ad 1. Wie het eerst komt, die het eerst maalt

Vzr. CBb 31 maart 200, LJN: BL 9683 (Deventer): Het verlenen van avondwinkelontheffingen op volgorde van binnenkomst van de aanvragen is niet in strijd met het rechtszekerheids- en het zorgvuldigheidsbeginsel en is dus toegestaan.

Met gebruikmaking van het systeem ‘Wie het eerst komt, die het eerst maalt’ zijn de eerste ontheffingen verleend en dit systeem zou gehandhaafd kunnen worden. Dat sprake is van een schaarse vergunning die vrijkomt, doet daaraan niets af. Immers, iedereen doet uiteindelijk mee aangezien de ontheffingen op volgorde van binnenkomst worden verleend. Dit zou betekenen dat ontheffing op de volgende wijze zal worden verleend:

Voor de periode van 1 juli 2017 tot 1 juli 2019 en volgende zou dan opnieuw bekeken moeten worden hoe ontheffing verleend zou kunnen worden. Doorgaan – uiteraard met inachtneming van het recht van Lidl om die periode als avondwinkel open te zijn – op de volgorde zoals die met ingang van 1 juli 2011 is gehanteerd of een nieuwe inschrijving mogelijk maken.

Aan dit systeem kleven een aantal nadelen. Om te beginnen moet afgevraagd worden of het wel eerlijk is richting de overige aanvragers wanneer Plus Supermarkten en Super de Boer (lees Jumbo De Laak) weer twee jaar open zijn. Dat zou betekenen dat zij als enigen vier jaar achtereenvolgens als avondwinkel open zijn geweest. Hier kan overigens direct tegenin gebracht worden, dat het zeer wel mogelijk is dat wanneer deze twee supermarkten niet hadden verzocht om een dergelijke ontheffing, de gemeente Uden anno 2011 geen avondwinkels gehad zou hebben. Dit vanwege het feit dat daarvoor nooit een dergelijk verzoek aan het College was voorgelegd.

Een ander nadeel zou kunnen zijn dat met de bekendmaking van de keuze voor dit systeem een run volgt op de aanvraag voor een tweede termijn. Dit zou voorkomen kunnen worden door te bepalen dat aanvragen worden afgewezen tenzij een publicatie heeft plaatsgevonden dat ontheffingen vrijkomen. Dat zou dus betekenen dat in 2017 een publicatie dient plaats te vinden dat er in ieder geval één ontheffing vrij komt en dat winkels zich voor die periode én voor de daarop volgende perioden (afhankelijk van het aantal winkels dat in aanmerking wenst te komen voor zo’n ontheffing) kunnen inschrijven.

Als laatste nadelen kunnen worden genoemd het risico dat zich wijzigingen voordoen in het aantal winkels (lees: supermarkten) dat behoefte heeft aan een dergelijke ontheffing danwel dat zich wijzigingen voordoen in de regelgeving. Om te beginnen zou de regelgeving versoepeld kunnen worden, waardoor het mogelijk wordt om meer avondwinkels binnen de gemeente Uden toe te staan. Ook moet aan de situatie gedacht worden dat de wetgever een einde maakt aan de mogelijkheid om als supermarkt op zondag in de hoedanigheid van avondwinkel de winkel voor het publiek te openen. In beide gevallen geldt dat daarop niet geanticipeerd kan worden en dat wanneer zich zulke wijzigingen zullen voordoen het College het beleid daarop zal moeten aanpassen.

Voor wat betreft mogelijke wijzigingen in het aantal supermarkten dat voor een ontheffing als avondwinkel in aanmerking wil komen, geldt het volgende: anno 2011 zijn er zeven supermarkten binnen de gemeente Uden die de winkel op zondag als avondwinkel voor hun publiek willen te openen. Of dit aantal tot en met 2017 ongewijzigd blijft is niet zeker, maar indien zich wijzigingen zullen voordoen, zal daarvoor het volgende moeten gelden: Bij het wegvallen van een supermarkt kunnen de ontheffingen van de bestaande supermarkten (sneller) doorschuiven. Dat geldt overigens ook wanneer bijvoorbeeld op basis van het inwoneraantal van de gemeente Uden opeens drie in plaats van twee avondwinkels zijn toegestaan. Een aanvraag van een nieuwe winkel zou vergund kunnen worden en achteraan in de rij aansluiten of moet geweigerd worden.

Ad 2. Verloten ontheffing

Voorafgaand aan elke periode vindt een loting in het openbaar plaats met betrekking tot de toewijzing van de vrijkomende ontheffingen. Deze loting vindt elke twee jaar plaats en winkels kunnen zich na aankondiging van deze loting inschrijven om aan die loting deel te nemen. Daarbij geldt dat voor de periode 1 juli 2011 – 1 juli 2013 alle supermarkten (die zich daarvoor hebben ingeschreven) aan deze loting kunnen deelnemen. Voor alle daaropvolgende perioden geldt dat de supermarkten die de ontheffing in de ene periode hebben niet mogen meedingen naar een ontheffing voor de opvolgende periode. De periode die daarop volgt, mogen zij uiteraard wel weer meedingen.

Het nadeel dat aan dit systeem kleeft is dat elke twee jaar opnieuw een loting georganiseerd moet worden, hetgeen mogelijk veel werk met zich brengt. Verder wordt in dit systeem enorm veel overgelaten aan het lot waardoor het in het extreme geval kan voorkomen dat een winkel nooit voor deze ontheffing in aanmerking komt. Een voordeel is wel dat elke periode iedereen weer een kans heeft op deze ontheffing.

Ad 3. Roulatiesysteem

Op basis van een loting in het openbaar wordt bepaald op welke wijze de vrijkomende ontheffingen over de geïnteresseerde winkels wordt verdeeld. Door middel van een loting wordt dus bepaald op welke volgorde de ontheffingen worden afgegeven. Daarbij kan uit twee opties worden gekozen:

• a.

  deze volgorde wordt oneindig aangehouden. Wanneer iemand ‘eruit stapt’ wordt hij geschrapt van de lijst. Wanneer een andere winkel zich meldt, wordt deze aan het eind van de lijst toegevoegd. Dit is ongeacht het moment waarop deze winkel zich meldt; anders gezegd: dit geldt zelfs wanneer deze winkel zich pas meldt wanneer nummer 6 en 7 de ontheffing hebben en daarna eigenlijk nummer 1 en 2 weer zouden ‘komen’;

• b.

  deze volgorde wordt één keer doorlopen waarna een nieuwe loting plaatsvindt voor de volgordebepaling van de daarop volgende periode.

Beide opties worden gedeeltelijk gestuurd. Daarbij zou ervoor gekozen kunnen worden om de huidige twee ontheffinghouders niet mee te laten loten en hen automatisch achteraan in de rij te laten aansluiten. Daarbij loten zij onderling over de plaats die zij in de rij innemen. (Bij negen ontheffingen gaat het dus om plaats acht en negen.) Deze ongelijke behandeling kan aanvaardbaar worden geacht in verband met een zo eerlijk mogelijke verdeling van schaarse ontheffingen.

Het College is van mening dat ook de huidige twee ontheffinghouders mee zouden mogen doen met een dergelijke loting. Er is immers sprake van nieuw beleid – niet meer ‘wie het eerst komt, die het eerst maalt’ – en dus is te rechtvaardigen dat in dit nieuwe beleid alle winkels mee mogen doen. Dit is overigens ook conform een advies van de VNG aan Veghel: “Er is sprake van een nieuw verdelingssysteem. Het feit dat de huidige supermarkten al eerder aan een verdelingssysteem zijn onderworpen doet daaraan niets af. Het is immers een andere verdeling en dus moge alle ondernemers deelnemen. Is wel zo zorgvuldig.”

Ad 2 en 3. Gewogen loting

In aanvulling op de hiervoor onder 2 en 3 voorgestelde systemen zou er nog voor gekozen kunnen worden om uit te gaan van een gewogen loting: Indien je aan de vereisten voldoet om in aanmerking te komen voor een ontheffing, worden de kansen van de winkel in kwestie vergroot / verkleind kunnen worden door aan bepaalde kenmerken punten te verbinden. Met het aantal punten vergroot / verklein je je kansen tijdens de loting op het verkrijgen van de ontheffing. Aan een dergelijke aanvulling op een lotingssysteem heeft het College echter geen behoefte.

Ad 4. Afwijzen aanvragen

Gezien de ervaringen van de supermarkteigenaren en gezien het feit dat uit de evaluatie onder de omwonenden van de Plus en Super de Boer is gebleken dat de mogelijkheid om op zondag de boodschappen te kunnen doen, zeer gewaardeerd wordt, is het meer dan aannemelijk dat ook andere inwoners van de gemeente Uden een dergelijke openstelling als een toevoeging op hun leefgenot inhoudt. Het weigeren van alle lopende aanvragen en daarmee dus de inwoners van Uden vanaf 1 juli 2011 de mogelijkheid ontnemen om op zondag de boodschappen te doen, wordt zeer onwenselijk geacht. Deze optie valt dan ook direct af.

Keuze systeem van verdeling

Het voorgaande in aanmerking nemende en daarbij alle argumenten afwegende heeft het College besloten om met ingang van 1 juli 2011 het systeem als hiervoor onder 2 beschreven te hanteren. Dat betekent dat elke twee jaar ontheffingen voor de duur van twee jaar verloot zullen worden. Aan die loting kunnen voor de periode 1 juli 2011 tot 1 juli 2013 alle supermarkten en dus ook Plus Eijkemans en Super de Boer De Laak meedoen. Dit is naar het oordeel van het College – en overigens ook in lijn met een advies van de VNG aan het College van de gemeente Veghel – rechtvaardig, omdat dit een nieuw systeem betreft. Anders gezegd: nieuwe ronde, nieuwe kansen.

De supermarkten die willen meedingen naar deze ontheffing kunnen zich daarvoor ná publicatie van het feit dat de ontheffingen vrijkomen en dat inschrijving mogelijk is inschrijven. Hierop zal een loting worden georganiseerd waaraan de supermarkten kunnen meedoen, mits zij aan de voorwaarden voor inschrijving voldoen. Deze voorwaarden staan hierna in deze Beleidsnota genoemd.

Hoofdstuk 2. Artikelgewijze toelichting

Artikel 2 Voorschriften verlenen ontheffing

Alleen supermarkten komen in aanmerking voor een dergelijke ontheffing: naar het oordeel van het College is het namelijk in het belang van het winkelend publiek dat alleen supermarkten (en dus niet een bakker, slager of groentewinkel) voor deze ontheffing in aanmerking komen, omdat naar het oordeel van het College sprake moet zijn van een zogenaamd ‘full service assortiment’.

Het aantal vierkante meters verkoopvloeroppervlakte moet ten minste 1.200 m2 bedragen. Naar het oordeel van het College is het namelijk in het belang van het winkelend publiek dat alleen supermarkten met een substantiële omvang in aanmerking komen voor deze ontheffing. Naar het oordeel van het College is daarvan sprake wanneer de supermarkt een verkoopvloeroppervlakte van in ieder geval 1.200 m2 heeft. Het College sluit in dit kader aan bij de algemene kengetallen binnen de branche.

Uit deze algemene kengetallen blijkt dat een volwaardige service supermarkt een minimale verkoopvloeroppervlakte heeft van 1.200 a 1.500 m².

Artikel 3 Duur, aantal en wijze van toedeling ontheffingen

Bij de keuze voor een systeem waarbij de aanvragen worden toegewezen is rekening gehouden met de spreiding van de supermarkten. Dit is – gezien de ligging van de supermarkten – in het belang van de inwoners van de gemeente Uden.

Om te voorkomen dat de ontheffing wordt verleend aan supermarkten die in elkaars directe nabijheid liggen, is het mogelijk om bij de toedeling van de ontheffingen uit te gaan van gebieden. Omdat het College van oordeel is dat een kunstmatige spreiding in het belang van de supermarkten zelf, de openbare orde en veiligheid én de inwoners van de gemeente Uden is, is ervoor gekozen om ook bij de avondwinkelontheffingen te werken met een gebiedsindeling zoals deze in de “Beleidsnotitie Koopzondagen in de gemeente Uden” d.d. 21 december 2010 wordt gehanteerd. Dat houdt in dat wordt uitgegaan van twee gebieden: enerzijds het centrumgebied (bestaande uit het gebied waar de reclamegevelheffing wordt geheven) en anderzijds het gebied daarbuiten.

Aan deze spreiding kleven een aantal nadelen. Als gevolg daarvan is de kans namelijk groot dat praktisch elke periode een vestiging van Jumbo Supermarkten een ontheffing heeft. Alle Jumbo Supermarkten zijn immers gevestigd in het buitengebied. Daarnaast is de kans aanwezig dat Plus Eijkemans en EM-TÉ supermarkten tegelijkertijd een avondwinkelontheffing hebben. Plus Eijkemans behoort immers tot het centrumgebied en EM-TÉ supermarkten niet.

Desondanks heeft het College ervoor gekozen om bij de toedeling van de ontheffingen rekening te houden met de hiervoor beschreven geografische spreiding. Naar het oordeel van het College is dat in het belang van de openbare orde en veiligheid én het winkelend publiek. Dat de kans bestaat dat in een periode twee nabijgelegen supermarkten een avondwinkelontheffing hebben, doet daaraan niets af.