Verordening langdurigheidstoeslag Wet werk en bijstand 2009

TOELICHTING VERORDENING LANGDURIGHEIDSTOESLAG WET WERK EN BIJSTAND 2009

ALGEMEEN

1.Inleiding

Met de inwerkingtreding van de Wet werk en bijstand (WWB) is de langdurigheidstoeslag in het leven geroepen als een uitwerking van de wens om te komen tot een aanvulling op het inkomen voor personen die langdurig van een laag inkomen afhankelijk zijn en geen uitzicht op werk hebben.

Deze wens is neergelegd als afspraak in het Bestuursakkoord Rijk en Gemeenten ‘Samen aan de slag’ van 4 juni 2007. Daarin is ook de afspraak gemaakt om de langdurigheidstoeslag te decentraliseren.

Deze afspraak is nagekomen. De langdurigheidstoeslag is nu een bijzondere vorm van bijzondere bijstand geworden.

Met de onderliggende Verordening langdurigheidstoeslag Wet werk en bijstand 2009 wordt voldaan aan deze opdracht van de wetgever.

2.Wettelijk kader

Artikel 8, eerste lid, onderdeel d, WWB bevat de opdracht om in een verordening regels met betrekking tot het verlenen van een langdurigheidstoeslag vast te leggen.

Artikel 8, tweede lid, onderdeel b WWB bepaalt dat deze regels in ieder geval betrekking moeten hebben op de hoogte van de langdurigheidstoeslag en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de begrippen langdurig en laag inkomen.

In artikel 36 (nieuw), eerste lid WWB is de basis voor de langdurigheidstoeslag opgenomen:

” Het college verleent op aanvraag een langdurigheidstoeslag aan een persoon van 21 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar, die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 en geen uitzicht heeft op inkomensverbetering.”

Bij het opstellen van deze verordening is rekening gehouden met de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep en de in de huidige regeling en uitvoeringspraktijk gesignaleerde tekortkomingen.

Artikel 36 WWB, zoals deze luidt per 1 januari 2009:

• 1.

  Het college verleent op aanvraag een langdurigheidstoeslag aan een persoon van 21 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar, die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 en geen uitzicht heeft op inkomensverbetering.

• 2.

  Bij de vaststelling van het inkomen, bedoeld in het eerste lid, wordt een eerder verstrekte langdurigheidstoeslag buiten beschouwing gelaten.

• 3.

  Een persoon kan slechts eenmaal binnen een periode van 12 maanden in aanmerking komen voor een langdurigheidstoeslag.

• 4.

  De langdurigheidstoeslag wordt verleend met ingang van de datum waarop de persoon langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft.

• 5.

  De artikelen 12, 43, 44, 49 en 52 zijn niet van toepassing.

• 6.

  De artikelen 5, 36 en 39, zoals die luidden op 31 december 2008, blijven van toepassing op een aanvraag voor een langdurigheidstoeslag in 2009, indien:

  • a.

    die aanvraag ziet op een recht op een langdurigheidstoeslag, dat in 2009 is ontstaan,

  • b.

    in 2008 een recht op een langdurigheidstoeslag is ontstaan en een aanvraag daarvoor in 2008 is ingediend, en

  • c.

    door toepassing van dit lid de hoogte van een langdurigheidstoeslag niet lager uitvalt dan zonder toepassing van dit lid het geval zou zijn.

Dit lid vervalt met ingang van 1 januari 2010.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel 1

Lid 1

In het kader van decentrale regelgeving is het gebruikelijk dat voor lagere overheden met betrekking tot de terminologie in een verordening of regeling, de Algemene wet bestuursrecht, de Provincie- of Gemeentewet en zo nodig de Europese en internationale regelgeving wordt gevolgd. Daarbij geldt tevens dat regels uit een hogere wettelijke regeling niet worden herhaald in een provinciale of gemeentelijke regeling. Om hieraan tegemoet te komen is in dit lid bepaald, dat alle bepalingen die niet nader worden omschreven in de verordening dezelfde omschrijving hebben als in de Wet werk en bijstand (WWB). Deze systematiek zorgt in de uitvoeringspraktijk voor een uniforme hantering van de diverse bepalingen en begrippen.

Lid 2

De begrippen zijn in een logische volgorde gerangschikt. Het aantal begrippen is beperkt tot hetgeen noodzakelijk is.

Artikel 2

Uitvoering van de langdurigheidstoeslag is door de wetgever opgedragen aan het college van burgemeester en wethouders. Uitvoering van deze verordening berust daarom ook bij het college.

Artikel 3

Lid 1

In dit lid worden de begrippen ‘langdurig’ en ‘laag inkomen’ ingevuld.

Van een langdurig en laag inkomen is sprake als de belanghebbende gedurende 60 maanden een inkomen op bijstandsniveau heeft ontvangen. Deze 60 maanden wordt ook wel de referteperiode genoemd.

De aard van het inkomen is niet van belang. Dit betekent dat niet alleen uitkeringsgerechtigden, maar ook werkenden aanspraak kunnen maken op de langdurigheidstoeslag.

Dit betekent ook dat personen die naast parttime werkzaamheden een aanvullende bijstandsuitkering ontvangen recht op een langdurigheidstoeslag hebben, zolang zij een ‘laag’ inkomen ontvangen. Tot 1 januari 2009 bestond in dergelijke situaties slechts bij een zeer gering bedrag aan inkomsten uit arbeid recht op de langdurigheidstoeslag.

De wetgever geeft in de Memorie van Toelichting aan dat het inkomen vastgesteld wordt aan de hand van artikel 32 van de wet. Bij het vaststellen van dat inkomen wordt een eerder verstrekte langdurigheidstoeslag niet meegeteld. Hierdoor wordt voorkomen dat een ontvangen langdurigheidstoeslag in de weg staat aan het nogmaals ontvangen van de langdurigheidstoeslag na 12 maanden.

Voor de bijstandverlening vrijgelaten middelen, moeten ook worden vrijgelaten bij de beoordeling van aanvragen om langdurigheidstoeslag. Het eventueel toekennen van een inkomstenvrijlating of een premie bij werkaanvaarding, heeft geen invloed op de hoogte van het inkomen, om reden dat deze faciliteiten op grond van artikel 31 lid 2 WWB worden vrijgelaten en niet als inkomen in ogenschouw worden genomen.

Nadat het inkomen is vastgesteld, wordt dit vergeleken met de toepasselijke bijstandsnorm van de wet. De toepasselijke bijstandsnorm is de op de belanghebbende van toepassing zijnde norm, vermeerderd of verminderd op grond van de Verordening toeslagen en verlagingen Wet werk en bijstand 2005. Als het vastgestelde inkomen op of onder de toepasselijke bijstandsnorm ligt dan is er sprake van een laag inkomen.

De langdurigheidstoeslag is bedoeld voor burgers vanaf 21 tot 65 jaar. De ondergrens voor aanvragers is verlaagd van 23 jaar naar 21 jaar. De wetgever heeft er voor gekozen om de ondergrens op 21 jaar te stellen omdat dit de leeftijd is waarop de ouderlijke onderhoudsplicht vervalt. Hiermee blijft de langdurigheidstoeslag aansluiten op het systeem van de wet ten aanzien van personen jonger dan 21 jaar.

Met een referteperiode van 60 maanden strekt deze zich uit vóór de periode dat de belanghebbende 18 jaar was. Deze periode is de belanghebbende geen zelfstandig subject van bijstandsverlening. Bovendien kent de wet geen toepasselijke bijstandsnorm voor jongeren onder de 18 jaar.

Uit praktisch oogpunt wordt daarom de referteperiode voor 21- en 22-jarigen verlaagd tot respectievelijk 36 en 48 maanden.

Overschrijding inkomensgrens

Het begrip ‘langdurig, laag inkomen’ wordt ingevuld als een inkomen dat per maand niet hoger is dan 100% van de bijstandsnorm.

Een en ander neemt niet weg dat een zeer geringe overschrijding van de inkomsten niet behoeft te leiden tot een afwijzing van het verzoek ter verkrijging van de langdurigheidstoeslag. Dit op basis van jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep.

Dit is bij voorbaat het geval indien een belanghebbende met een inkomen op minimumniveau krachtens een andere regeling dan de WWB, toch in aanmerking kan komen voor het recht op langdurigheidstoeslag ook al zou ten gevolge van een iets andere berekeningssystematiek en/of afrondingsverschillen er netto een iets hogere uitkering worden ontvangen dan de bijstandsnorm.

Het is echter niet de bedoeling dat een belanghebbende perioden waarin hij een inkomen boven de bijstandsnorm heeft kan middelen met perioden waarin hij vanwege de aanwezigheid van een uitsluitingsgrond, zoals bijvoorbeeld detentie, geen recht op bijstand had.

Lid 2

In dit lid wordt voorkomen dat degenen die langdurigheidstoeslag hebben en gaan werken, tegen een hoger loon dan bijstandsniveau, direct hun langdurigheidstoeslag (voor een langere periode) verliezen.

Hier geldt een termijn van maximaal zes maanden per referteperiode voor.

De inkomsten uit arbeid die hoger liggen dan de toepasselijke bijstandsnorm worden dan in voorkomende gevallen gedurende maximaal zes maanden per referteperiode (=60 maanden) na de datum van werkaanvaarding buiten beschouwing gelaten.

Dit werkt zich in twee situaties als volgt uit:

• -

  Een klant die duurzaam uitstroomt uit de uitkering naar arbeid is niet direct zijn langdurigheidstoeslag kwijt. Zijn hogere inkomsten gedurende maximaal 6 maanden na werkaanvaarding blijven buiten beschouwing. Als zijn eerstvolgende peildatum binnen 6 maanden na werkaanvaarding ligt, kan hij alsnog één jaar op de langdurigheidstoeslag aanspraak maken.

• -

  Een klant stroomt uit naar arbeid, maar blijkt dat het werk toch niet aan te kunnen. Hij stroomt weer terug in de bijstand. Zijn hogere inkomsten gedurende maximaal 6 maanden na werkaanvaarding blijven buiten beschouwing. Deze bepaling geldt niet als de belanghebbende verwijtbaar werkloos wordt. Dit is in het derde lid geregeld.

Voorbeelden:

• a.

  Klant A ontvangt al jaren de langdurigheidstoeslag. Zijn peildatum ligt ieder jaar op 1 september. Zijn laatste peildatum lag op 1 september 2008. Hij heeft toen de langdurigheidstoeslag gekregen voor de periode 1 september 2008 tot 1 september 2009. Zijn volgende peildatum ligt op 1 september 2009. Op 1 juni 2009 stroomt hij door werk de bijstand uit. Op de peildatum wordt de referteperiode van 60 maanden beoordeeld: 1 september 2004 tot 1 september 2009. In deze periode heeft hij slechts 3 maanden (1 juni 2009 tot 1 september 2009) een inkomen dat hoger ligt dan de toepasselijke bijstandsnorm. Dit is minder dan de gestelde 6 maanden. De klant heeft recht op langdurigheidstoeslag.

• b.

  Hetzelfde voorbeeld als onder a, maar nu stroomt de klant uit de bijstand naar werk op 1 februari 2009. In zijn referteperiode (1 september 2004 tot 1 september 2009) heeft hij 7 maanden (1 februari 2009 tot 1 september 2009) een inkomen dat hoger ligt dan de toepasselijke bijstandsnorm. Dit is meer dan de gestelde 6 maanden. De klant heeft geen recht op langdurigheidstoeslag.

• c.

  Hetzelfde voorbeeld als onder a, maar nu keert de klant op 1 augustus 2009 terug in de bijstand. Hij is buiten zijn schuld om werkloos geworden. In de referteperiode heeft hij slechts 2 maanden (1 juni 2009 tot 1 augustus 2009) een inkomen dat hoger ligt dan de toepasselijke bijstandsnorm. Dit is minder dan de gestelde 6 maanden. De klant heeft recht op langdurigheidstoeslag.

• d.

  Hetzelfde voorbeeld als onder c. Dezelfde de klant gaat op 1 oktober 2010 wederom aan het werk. Op 1 januari 2011 keert de klant weer terug in de bijstand. Hij is weer buiten zijn schuld om werkloos geworden. Op 1 september 2011 ligt zijn volgende peildatum. In de referteperiode van 1 september 2006 tot 1 september 2011 heeft hij van 1 juni 2009 tot 1 augustus 2009 en van 1 oktober 2010 tot 1 januari 2011 inkomsten boven de van toepassing zijn bijstandsnorm ontvangen. Dit is totaal slechts 5 maanden. Dit is minder dan de gestelde 6 maanden. De klant heeft recht op langdurigheidstoeslag.

• e.

  Hetzelfde voorbeeld als onder d. Nu keert de klant per 1 april 2011 terug in de bijstand. Hierdoor heeft in de referteperiode gedurende 8 maanden een inkomen hoger dan de van toepassing zijnde norm ontvangen. Dit is meer dan de gestelde 6 maanden. De klant heeft geen recht op langdurigheidstoeslag.

Lid 4

Het bepaalde in het tweede lid geldt alleen als de werkaanvaarding heeft plaatsgevonden op of na 1 januari 2009. Dit sluit logischerwijs aan bij de ingangsdatum van deze verordening en de mogelijkheid om per 1 januari 2009 ook de langdurigheidstoeslag te verstrekken aan personen met inkomsten uit arbeid.

Artikel 4

Onder a

In artikel 36 WWB is niet meer als voorwaarde opgenomen dat belanghebbende voldoende getracht moet hebben om arbeid te verkrijgen en te aanvaarden. In de Memorie van Toelichting staat aangegeven dat als er sprake is van schending van de arbeidsverplichtingen de mogelijkheid aanwezig blijft om de langdurigheidstoeslag niet te verstrekken, omdat het niet zo mag zijn dat schending van de arbeidsverplichtingen ‘beloond’ kan worden met de langdurigheidstoeslag. Uitgangspunt is daarbij dat er causaal verband gelegd kan worden tussen schending van de arbeidsverplichtingen en het beperkte arbeidsmarktperspectief.

Nu niet langer ‘gebrek aan arbeidsmarktperspectief’ maar ‘uitzicht op inkomensverbetering’ centraal staat, mag aangenomen worden dat schending van de arbeidsverplichtingen slechts tot weigering van de langdurigheidstoeslag kan leiden, als er in redelijkheid enig causaal verband gelegd kan worden tussen de schending en een verspeeld perspectief op inkomensverbetering. Die relatie is niet altijd aanwezig. Zo is het causale verband tussen niet tijdige verlenging van de inschrijving bij het UWV WERKbedrijf en het ontbrekend uitzicht op inkomensverbetering wel erg ver verwijderd.

Daarom is in de verordening opgenomen dat (in die gevallen dat het causale verband wel aannemelijk is) schending van de ‘zwaarste’ arbeidsverplichtingen tot weigering van de toeslag leidt. Dat causale verband kan wel aanwezig geacht worden als de belanghebbende schending van de arbeidsverplichtingen heeft gepleegd, waarbij een verlaging van de uitkering op grond van de bepalingen genoemd in artikel 9, derde of vierde lid van de Afstemmingsverordening WWB 2009 aan de orde is. Gesteld wordt dat als de belanghebbende dergelijke verwijtbare gedragingen niet had gepleegd de persoon uitzicht op inkomensverbetering zou hebben gehad. Het toekennen van de langdurigheidstoeslag mag in dergelijke gevallen niet lonend zijn.

Het hiervoor genoemde is ook van toepassing als de belanghebbende door eigen schuld of toedoen - vóór de aanvraag om bijstand - geen algemeen geaccepteerde arbeid of werk als zelfstandige heeft behouden. Dit is een schending van artikel 15, eerste lid, onderdeel a van de Afstemmingsverordening WWB 2009.

Op Ioaw- en Ioaz-uitkering is de Afstemmingsverordening WWB 2009 niet van toepassing. Voor deze regelingen geldt het Maatregelenbesluit Abw, Ioaw en Ioaz. De verwijtbare gedragingen bij een Ioaw- en Ioaz-uitkering zijn in artikel 4 van dit besluit geregeld.

Aan de gestelde voorwaarde van geen uitzicht hebben op inkomensverbetering is bij deze uitkeringen voldaan als op de uitkering van de belanghebbende geen maatregel van gelijke strekking als genoemd in artikel 9, derde en vierde lid en artikel 15, eerste lid, onderdeel a van de Afstemmingsverordening WWB 2009 is toegepast.

Met betrekking tot de uitvoering van de langdurigheidstoeslag vóór 1 januari 2009 gold de beleidsregel dat alleen verlagingen in de periode van 36 maanden vóór de peildatum in ogenschouw werden genomen.

Zo kon het gebeuren dat de belanghebbende door één verwijtbare gedraging zijn recht op langdurigheidstoeslag drie jaar verloor. Hier moet geen sprake zijn van een te lange doorwerking.

Het is niet voor niets dat de wetgever het principe handhaaft om de langdurige minima extra te ondersteunen. Draagkracht en reserveringsmogelijkheden nemen nu eenmaal af naarmate men langer op het minimum zit.

Daarom is in deze verordening geregeld dat slechts opgelegde verlagingen in de periode van 12 maanden vóór de peildatum in ogenschouw worden genomen. Dit betekent dat de klant hierdoor maar één jaar zijn recht op de langdurigheidstoeslag verliest. Uiteraard vervalt dit recht wederom als de klant zich nogmaals schuldig maakt aan een verwijtbare gedraging in een volgend jaar.

Onder b

Dit lid sluit studerenden expliciet uit van het recht op langdurigheidstoeslag. In de

Memorie van Toelichting bij het wetsontwerp geeft het kabinet aan dat studenten niet geacht worden te behoren tot de doelgroep van de langdurigheidstoeslag. De (begrijpelijke) overweging hierbij is dat van studenten niet kan worden gezegd dat zij geen toekomstig uitzicht hebben op inkomensverbetering.

Artikel 5

Lid 1

De bedragen in dit lid zijn afgeleid van de wettelijke bedragen zoals deze in 2008 golden. Als het Rijk de hoogte van de langdurigheidstoeslag per 1 januari 2009 had moeten vaststellen, dan zouden de bedragen met 2,5% zijn gestegen. De genoemde bedragen worden sinds 1 januari 2009 in de uitvoeringspraktijk toegepast.

Lid 2

De langdurigheidstoeslag kan eenmaal per jaar verstrekt worden. Dit behoeft overigens geen kalenderjaar te zijn. In deze verordening worden de bedragen per 1 januari 2009 vastgesteld. Ieder jaar per 1 januari zal een indexering plaatsvinden.

Aanpassing van de hoogte van de langdurigheidstoeslag zal plaatsvinden met een percentage dat overeenkomt met het procentuele verschil tussen de gehuwdennorm inclusief vakantietoeslag per 1 januari van het nieuwe jaar en de gehuwdennorm van het daaraan voorafgaande jaar. Bedragen worden op hele euro’s naar boven afgerond.

Lid 3

De hoogte van de langdurigheidstoeslag is afhankelijk van de leefsituatie van de belanghebbende op de peildatum.

Lid 4

Omdat artikel 36 WWB spreekt van ‘een persoon’ zou daaruit afgeleid kunnen worden dat het recht op de toeslag persoonsgebonden is. Zowel de wetgever als de Centrale Raad van Beroep hebben kenbaar gemaakt dat weliswaar wordt gesproken van ‘een persoon’ maar dat beide partners zelfstandig en onafhankelijk van elkaar, op de peildatum aan de voorwaarden moeten voldoen.

Het recht komt gehuwden immers gezamenlijk toe.

Indien één van beide gehuwden niet voldoet aan de voorwaarden, hebben beiden geen recht op langdurigheidstoeslag.

Als bij gehuwden één van beide partners is uitgesloten van het recht op langdurigheidstoeslag ingevolge artikel 11 (Nederlander zijn of daarmee gelijk gesteld en woonachtig in Nederland) of artikel 13, eerste lid, van de wet (detentie) kan de rechthebbende echtgenoot in aanmerking komen voor de langdurigheidstoeslag naar de hoogte die voor hem geldt als alleenstaande (ouder). Dit wordt niet in de WWB geregeld.

Dit principe geldt ook bij de algemene bijstand voor levensonderhoud (artikel 24 WWB). Deze regel werd ook al vóór 1 januari 2009 bij de langdurigheidstoeslag toegepast.

Belanghebbende moet echter wel nog steeds als een gehuwde worden beschouwd. Het gezinsinkomen moet dus worden getoetst aan de gehuwdennorm.

Lid 5

De wetgever stelt geen beperking of criteria met betrekking tot de hoogte van de langdurigheidstoeslag. De gemeente mag hierin dus variëren.

Personen die een persoonlijke toelage (zak- en kleedgeld) ontvangen verblijven veelal in een verzorgings- of verpleeghuis of een inrichting. Zij hebben geen kosten van huur, energie, etc, zodat de hoogte van hun inkomen daarop is afgestemd.

Voor deze groep personen, geldt dat aangenomen mag worden dat de langdurigheidstoeslag lager kan liggen, omdat ook de vervangingsuitgaven in het algemeen minder hoog zijn. Het tehuis/de inrichting waar men verblijft, zal veelal aan de bewoners het gebruik van een aantal duurzame gebruiksgoederen beschikbaar stellen, zoals bijvoorbeeld een wasmachine. Vaak kan er ook nog gebruik gemaakt worden van gemeenschappelijke voorzieningen.

In dit lid is de hoogte van de langdurigheidstoeslag voor de groep die een persoonlijke toelage ontvangt lager vastgesteld. De belanghebbende moet wel al minimaal 12 maanden vóór de peildatum een dergelijk inkomen ontvangen. Er moet namelijk wel enige bestendigheid in het verblijf in de inrichting zijn. Een persoon die pas korte tijd in een inrichting verblijft, heeft vaak nog te maken met een aantal onkosten van vóór verblijf in de inrichting.

Het merendeel van de personen die in een inrichting verblijft, is alleenstaande. De bijstandsnorm voor een alleenstaande in een inrichting bedraagt nagenoeg een derde van het bedrag voor een zelfstandig wonende alleenstaande. Het is alleszins redelijk om de hoogte van de langdurigheidstoeslag voor personen die een persoonlijke toelage ontvangen dan ook op een derde vast te stellen.

Artikel 23 van de wet slaat op het normbedrag zak- en kleedgeld, zoals dat door Sociale Zaken aan personen die in een inrichting verblijven wordt uitgekeerd. Er zijn ook personen die een vergelijkbaar inkomen ontvangen doordat zij bijvoorbeeld een eigen bijdrage (via het Centraal Administratie Kantoor) moeten betalen voor een verblijf in een AWBZ-instelling. Het inkomen hoeft dan niet op exact dezelfde hoogte te liggen als bedoeld in artikel 23 van de wet, maar heeft wel dezelfde strekking en bedoeling.

Artikel 6

Voor de uitvoering van de verordening kan het noodzakelijk zijn dat beleidsregels worden vastgesteld. Dit artikel geeft het college de bevoegdheid om dergelijke regels vast te stellen.

Artikel 7

Dit artikel behoeft geen nadere toelichting.

Artikel 8

Dit artikel behoeft geen nadere toelichting.

Artikel 9

De tekst van artikel 36 van de wet is per 1 januari 2009 aangepast. De gemeente wordt geacht vanaf deze datum over een verordening langdurigheidstoeslag te beschikken. Om reden dat er geen aanvraagtermijn voor de langdurigheidstoeslag geldt, kan de verordening met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2009 van toepassing worden verklaard.