Beleidsregels voor reserves en voorzieningen (Nota reserves en voorzieningen 2009 Gemeente Wijchen

1.1 Inleiding

In 1997 heeft de raad beleidsregels vastgesteld voor reserves en voorzieningen. Deze beleidsregels zijn erop gericht om reserves en voorzieningen in te delen en te onderhouden. Deze richtlijnen zijn voor het bestuur en de ambtelijke organisatie noodzakelijk om tot een efficiënte bedrijfsvoering voor reserves en voorzieningen te komen. Op grond van de richtlijnen verkrijgt de raad zelf een transparanter beeld van alle reserves en voorzieningen. Het opstellen van beleidsrichtlijnen wordt begrensd door de ruimte die het besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten (BBV) biedt.

Per 1 januari 2004 zijn nieuwe voorschriften, op basis van het besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV), in werking getreden voor reserves en voorzieningen. Aanvullend hierop is per 1-1-2008 het BBV gewijzigd met betrekking tot de van derden verkregen middelen.

Op basis van deze nieuwe voorschriften is de indeling van reserves en voorzieningen aangepast in de huidige administratie. Het bestuur en de ambtelijke organisatie heeft tot en met 2008 de beleidsrichtlijnen gehanteerd, die in 1997 door de raad zijn vastgesteld. Deze richtlijnen zijn niet in strijd met het huidige BBV.

In de financiële verordening, op basis van artikel 212 GW, artikel 12[1] staat al genoemd dat wij jaarlijks een overzicht genereren om inzicht te geven in de huidige reserves en voorzieningen. Ook in de bijlagen van de programmarekening wordt dit inzicht verschaft (bijlage 2 en 3). Dit biedt echter geen houvast om reserves en voorzieningen te screenen op beleidsregels. Vandaar deze nota.

In deze nota komen de volgende onderwerpen aan bod:

Begrippen reserves en voorzieningen;

Uitgangspunten voor reserves en voorzieningen;

Het weerstandvermogen (en capaciteit) van de gemeente Wijchen;

Wijze van rentetoerekening;

Wat zijn stille reserves en welke stille reserves kent de gemeente Wijchen;

1.2 Wettelijke aspecten

Gemeentelijke reserves en voorzieningen behoren tot het financiële vermogen van de gemeente. Het omgaan met reserves en voorzieningen is één van de instrumenten van het financiële beleid en daarom vatbaar voor bestuurlijke keuzes. De keuze wordt veelal ingegeven door een bedrijfseconomische en/of een politieke visie. Het wettelijke kader voor de reserves en voorzieningen is vastgelegd in het BBV, dat op 1 januari 2004 van kracht is geworden. In de artikelen 43 en 44 zijn de begrippen reserves en voorzieningen nader gedefinieerd (hoofdstuk 2).

2.1 Reserves

Reserves worden omschreven als vermogensbestanddelen die als eigen vermogen zijn aan te merken en die bedrijfseconomisch gezien vrij zijn om te besteden. Politiek gezien kan aan een reserve een bepaalde bestemming worden gegeven. De reserves worden daarom onderscheiden in een algemene reserve en bestemmingsreserves.

In de BBV artikel 43 staat:

1. In de balans worden de reserves onderscheiden naar:

a. de algemene reserve;

b. bestemmingsreserves.

2. Een bestemmingsreserve is een reserve waaraan de raad een bepaalde bestemming heeft gegeven.

De algemene reserves zijn alle reserves, niet zijnde bestemmingsreserves, die primair dienen als weerstandsvermogen om tegenvallers in de exploitatie op te vangen. De omvang van de algemene reserve is afhankelijk van de risico’s die de gemeente, afgezet tegen de exploitatie, loopt. Een bestemmingsreserve is een reserve waaraan de gemeenteraad een bepaalde bestemming heeft gegeven.

2.2 Voorzieningen

In de BBV artikel 44 staat:

1. Voorzieningen worden gevormd naar:

a. Verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs te schatten;

b. Op de balansdatum bestaande risico’s ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten;

c. Kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren.

2. Tot de voorzieningen worden ook gerekend van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden, met uitzondering van de voorschotbedragen, bedoeld in artikel 49, onderdeel b.[2]

3. Voorzieningen worden niet gevormd voor jaarlijks terugkerende arbeidskostengerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume.[3]

Voorzieningen moeten naar beste schatting dekkend zijn voor de achterliggende verplichtingen en risico’s. Ze mogen niet groter of kleiner zijn dan de verplichtingen of risico’s waarvoor ze zijn ingesteld. Als onderligger voor de voorzieningen wordt in de meeste gevallen gebruik gemaakt van beheersplannen. De onderbouwing, planning van de uitgaven en de voeding van de voorzieningen zijn in de beheersplannen samengevat en in de tijd uitgezet. Vereist is dat periodiek beheersplannen worden geëvalueerd en indien noodzakelijk, worden bijgesteld.

3.1 Algemeen

In de jaarrekening van 2007 zijn 89 reserves en 37 voorzieningen opgenomen (zie pagina 211 en verder van de programmarekening 2007). De reserves en voorzieningen zijn gevormd en ingedeeld naar de programma’s, zoals de gemeenteraad deze heeft vastgesteld.

De totale omvang van alle reserves en voorzieningen dient transparant te zijn, eenvoudig te begrijpen en overzichtelijk. Beleidsregels dienen er voor om deze uitgangspunten te waarborgen.

Instellen en opheffen van reserves en voorzieningen

Beleidsregels voor het instellen van een reserve of voorziening:

De BBV vereist dat de raad beslist over het instellen en opheffen van (bestemming)reserves en voorzieningen. Dit strookt ook geheel met het budgetrecht van de raad. In het raadsvoorstel moet duidelijk, de (gewenste) hoogte en eventueel de looptijd worden aangegeven. Bij het opheffen moet de reden daarvan en de bestemming van een eventueel voordelige stand van de reserve of voorziening worden aangegeven.

Jaarlijks, bij het opstellen van de jaarrekening, dient kritisch gekeken te worden of reserves en/of voorzieningen nog actueel zijn. Dit staat los van de looptijd! Beleid kan immers elk jaar wijzigen. Deze wijzigingen worden doorgevoerd in de jaarrekening, die wordt aangeboden aan de raad.

Stortingen en onttrekkingen van reserves

Stortingen en onttrekkingen aan reserves moeten (verplicht) plaatsvinden via de resultaatbestemming (product 980) en behoren tot het eigen vermogen van de gemeente. Alleen de gemeenteraad is bevoegd mutaties in reserves te accorderen, tenzij de raad de bevoegdheid nadrukkelijk bij bijvoorbeeld het college heeft neergelegd.

Overigens is per 2004 in de BBV geregeld dat stortingen en onttrekkingen plaatsvinden via het product ‘mutaties reserves’. Doel hiervan is om de raad meer inzicht te geven.

Stortingen en onttrekkingen van voorzieningen

Stortingen in voorzieningen worden via de exploitatie verantwoord en zijn lasten in de begroting (en dus de jaarrekening).

Uitgaven die ten laste van een voorziening komen zijn geen lasten, maar worden rechtstreeks op de daarvoor gevormde voorziening verantwoord.

Het college is bevoegd over de voorzieningen te beschikken. Indien blijkt dat extra toevoegingen noodzakelijk zijn ten laste van het begrotingsresultaat, is goedkeuring door de gemeenteraad vereist. De raad heeft immers het budgetrecht voor het begrotingsresultaat en autoriseert de totale baten en lasten per programma.

Beschikkingsbevoegdheid reserves en voorzieningen

Beschikkingsbevoegdheid houdt in wie, wanneer en tot welk bedrag mag beschikken over een reserve of voorziening.

In 1997 heeft de raad ingestemd om in gevallen van acute noodzaak het college te mandateren tot een bedrag van € 11.344,51 (ƒ 25.000,-). Dit geeft echter geen dekking voor alle gevallen. Tijdens het opstellen van de jaarrekening dient vanuit de wettelijke aspecten (BBV) een reserve of voorziening aangemaakt te worden. Het is onmogelijk om de raad hier vooraf om toestemming voor de vragen. Voorstel is dan ook om af te zien van bovenstaande beleidsregel en hiervoor in de plaats onderstaande tabel te hanteren.

We onderscheiden drie soorten bevoegdheden:

- Raad vooraf: Het college dient voorafgaand aan de uitgaaf toestemming te vragen aan de raad;

- Raad achteraf: Het college dient achteraf (tussenrapportages) aan te geven over welke reserves/voorzieningen is beschikt, voor welk bedrag en met welk doel;

- College: Het college is volledig bevoegd en hoeft geen toestemming te vragen of actieve verantwoording af te leggen.

De beschikkingsbevoegdheid is aan de hand van de volgende criteria bepaald:

Tabel 1: Beschikkingsbevoegdheid reserves en voorzieningen

3.2 Rentebeleid

Omdat reserves en voorzieningen aangewend worden als intern financieringsmiddel, waardoor er minder geld geleend behoeft te worden op de kapitaalmarkt, genereren reserves en voorzieningen bespaarde rente.

De vraag is of deze rente moet worden toegevoegd aan de reserves en voorzieningen (opbouw vermogen) of dat deze als inkomst aan de begroting c.q. jaarrekening (verruiming exploitatie) ten goede moet komen.

Reserves

Uit bedrijfseconomisch oogpunt geoordeeld is toerekening van rente aan reserves niet juist. Omdat het bij de overheid meer gaat om de effectieve besteding van de collectieve middelen is rentebijschrijving op reserves overeenkomstig de voorschriften wel toegestaan. Indien de keuze is de rente ten goede te laten komen aan de exploitatie dient rekening te worden gehouden dat deze baten geen structureel dekkingsmiddel zijn. Door wijziging van de omvang van reserves, bijvoorbeeld door aanwending, ontstaat in principe door rentederving een begrotingstekort. In 1997 heeft de raad, gezien het vorenstaande, beslist om geen rente toe te voegen aan de reserves, maar deze ten gunste te laten komen van de algemene dienst. Eventueel wenselijk geachte toevoegingen aan overige reserves vinden via de bestemming van het jaarrekeningresultaat plaats.

Voorzieningen

Voorzieningen dienen naar de beste schatting dekkend te zijn voor de achterliggende verplichtingen en risico’s. Ze mogen niet groter of kleiner zijn dan de verplichtingen of risico’s waarvoor ze zijn ingesteld. Het is daarom niet toegestaan rente toe te rekenen aan voorzieningen (artikel 45 BBV). De rente van de voorzieningen komt ten gunste van de algemene dienst. Eventueel wenselijk geachte toevoegingen aan voorzieningen vinden via de bestemming van het jaarrekeningresultaat plaats.

3.3 Weerstandsvermogen & weerstandscapaciteit

In artikel 11 van de BBV staat:

• 1.

  Het weerstandvermogen bestaat uit de relatie tussen:

  • a.

    De weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken;

  • b.

    Alle risico’s waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiele betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie.

• 2.

  De paragraaf betreffende het weerstandsvermogen bevat tenminste:

  • a.

    Een inventarisatie van de weerstandscapaciteit;

  • b.

    Een inventarisatie van de risico’s

  • c.

    Het beleid over de weerstandscapaciteit en de risico’s

Jaarlijks wordt in de programmabegroting en programmarekening een paragraaf rondom het weerstandsvermogen opgenomen (paragraaf 4). In deze paragraaf zijn alle onderdelen vanuit artikel 11 uitgewerkt.

De paragraaf weerstandsvermogen geeft aan hoe solide de financiële huishouding van de gemeente is. Een financieel weerstandsvermogen is van belang wanneer er zich financiële tegenvallers voordoen. Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen de weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken, en de risico’s die niet anderszins zijn ondervangen. Het minimaal aan te houden weerstandsvermogen is afhankelijk van de grootte van de gemeente, de te onderkennen financiële risico’s en het reserve- en voorzieningenbeleid.

Conclusies over het weerstandsvermogen zijn jaarlijks in deze paragraaf terug te vinden.