Integraal Financieel Beleid 2023-2027

1.1 Aanleiding

In 2019 hebben we een aantal financiële beleidsdocumenten bijeen gebracht in één integrale nota.

Het betrof:

• • Nota reserves en voorzieningen

• • Weerstandsvermogen

• • Notitie waarderingsgrondslagen

• • Schuldenpositie

Destijds hebben we afgesproken de nota minimaal iedere vier jaar te beschouwen of zoveel eerder als daar aanleiding voor is. Sindsdien hebben we een aantal besluiten genomen die, voor een consistent geheel in deze nota opgenomen moeten worden. Daarmee is de beleidsnota weer up tot date. De wijzigingen in de nota zijn door gele arcering gemarkeerd.

1.2 Kaders

Het financieel beleid staat niet op zichzelf en is ingekaderd in wet- en regelgeving. Op veel punten is er dan ook sprake van voorschriften en is de keuzemogelijkheid voor het bestuur beperkt.

Belangrijkste regelgeving is terug te vinden in:

• • Burgerlijk wetboek: Burgerlijk Wetboek boek 2, Titel 9;

• • Bepalingen Beleidsverantwoording en Verantwoording Waterschappen (BBVW, is onderdeel van het Waterschapsbesluit);

• • Wet Financiering Decentrale Overheden (Fido);

• • Wet Houdbare Overheidsfinanciën (HOF).

Daarnaast zijn er de algemeen aanvaarde grondslagen voor verslaggeving. Dit zijn een aantal beginselen en principes (deels ook in de wet genoemd) die richting geven aan de verdere invulling van het financieel beleid. Voorbeelden daarvan zijn:

• • Stelsel van baten en lasten: Toerekening van inkomsten en uitgaven naar de periode waarop zij betrekking hebben.

• • Continuïteitsbeginsel: De jaarrekening wordt opgesteld in de veronderstelling dat de activiteiten als geheel in continuïteit worden voortgezet.

• • Voorzichtigheidsbeginsel: Het voorzichtigheidsbeginsel houdt in dat bij de kostentoerekening en bij de waardering, ingeval van onzekerheid de uitgaven niet worden geactiveerd en daarmee de kosten niet naar toekomstige perioden worden doorgeschoven. Tevens worden verliezen genomen op het moment dat zij bekend zijn geworden.

• • Stelselmatigheid: Een gekozen grondslag moet consistent worden doorgevoerd voor alle posten waarop de grondslag van toepassing is. Hierdoor worden begroting en jaarrekening in de tijd vergelijkbaar.

• • Bestendige gedragslijn: In opeenvolgende perioden blijven de grondslagen en hun toepassing gelijk, tenzij er gegronde redenen zijn om een andere grondslag te kiezen.

2.2 Immateriële vaste activa

Het Waterschapsbesluit onderscheidt de volgende categorieën:

• a. kosten verbonden aan het afsluiten van geldleningen en het saldo van agio en disagio;

• b. kosten van onderzoek en ontwikkeling;

• c. bijdragen aan activa in eigendom van:

  • 1.

    bedrijven

  • 2.

    overheden

  • 3.

    overigen;

• d. overige immateriële vaste activa.

• Ad a. De uitgaven die betrekking hebben op de verschillende categorieën van immateriële vaste activa worden niet geactiveerd. Een eventueel ontstaan (dis)agio bij herfinanciering van langlopende leningen wordt geactiveerd. Afschrijving zal plaatsvinden conform de looptijd van de nieuwe lening.

• Ad b. De kosten van onderzoek en ontwikkeling worden niet geactiveerd.

• Ad c. Bijdragen aan activa in eigendom van derden kunnen worden geactiveerd voor zover wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:

• • Er is sprake van een investering door een derde;

• • De investering draagt bij aan de publieke taak;

• • De derde heeft zich verplicht tot het daadwerkelijk investeren op een wijze zoals is overeengekomen; en

• • De bijdrage kan worden teruggevorderd, indien de derde in gebreke blijft of het waterschap anders recht kan doen gelden op de activa die samenhangen met de investering.

• Ad d. Kosten ten behoeve van verkiezingen, niet zijnde de jaarlijkse bijdrage aan de UvW, worden geactiveerd.

3.1 Inleiding

Reserves vormen het eigen vermogen van het waterschap. Reserves worden ingesteld om financiële tegenslagen op te kunnen vangen, een gematigde tariefstijging te verwezenlijken of om de kosten als gevolg van toekomstige uitgaven te kunnen dekken.

Overeenkomstig het Waterschapsbesluit wordt het eigen vermogen opgesplitst naar:

• 1. algemene reserves

• 2. bestemmingsreserves voor tariefegalisatie

• 3. overige bestemmingsreserves.

De algemene reserve is het deel van het vermogen dat dient als buffer om algemene risico’s op te vangen, ook wel de weerstandscapaciteit genoemd.

Reserves worden ingesteld, verhoogd, vallen vrij of worden opgeheven op basis van bestuurlijke besluiten. Instelling van reserves geschiedt ten principale bij de vaststelling van de Jaarrekening en maakt onderdeel uit van de resultaatsbestemming.

4.1 Voorzieningen

Voorzieningen zijn een vorm van schuld en maken dientengevolge deel uit van het Vreemd Vermogen.

Voorzieningen worden vaak in een mond genoemd met reserves. Maar er is een aantal specifieke verschillen.

Voorzieningen hebben een kostenkarakter en worden gevormd voor specifieke verplichtingen, verliezen of risico’s. Voorzieningen worden gevoed door dotaties die ten laste van de exploitatie worden gebracht (vóór resultaatsbepaling).

Reserves hebben een meer bestuurlijk karakter en worden gevoed op basis van besluiten van het algemeen bestuur. Vorming en/of opheffing, voeding en/of onttrekking vindt plaats ná de resultaatsbepaling.

Tabel: eigenschappen van reserves en voorzieningen

Voorzieningen worden gevormd wegens:

• a. verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs te schatten;

• b. op de balansdatum bestaande risico’s ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten;

• c. kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren;

Niet elke onzekerheid kan aanleiding zijn tot het vormen van een voorziening. Die aanleiding is er slechts wanneer voldaan is aan twee voorwaarden:

• • er zijn concrete, specifieke risico’s, dat wil zeggen risico’s die verbonden zijn aan bepaalde activa of passiva, of verbonden aan bepaalde bedrijfsactiviteiten. Hieronder zijn derhalve te verstaan risico’s die uitgaan boven het algemene risico dat aan het ondernemen verbonden pleegt te zijn.

• • de risico’s moeten op balansdatum aanwezig zijn. Zij moeten voortvloeien uit gebeurtenissen die voor balansdatum hebben plaatsgevonden, uit handelingen die voor de balansdatum zijn verricht of uit overeenkomsten die voor balansdatum zijn aangegaan.

Waardeverminderingen van een actief worden niet door vorming van een voorziening tot uitdrukking gebracht. Voorzieningen dienen tegen nominale waarde te worden gewaardeerd. Toevoegingen aan voorzieningen dienen ten laste van de winst- en verliesrekening te komen. Indien kosten worden gemaakt waarvoor een voorziening is gevormd worden deze rechtstreeks ten laste gebracht van de voorziening. Een eventuele vrijval als gevolg van een te hoog saldo van de voorziening komt ten gunste van de exploitatie onder de opbrengstsoort onttrekkingen aan voorzieningen.

Voor Voorzieningen zijn de volgende wettelijke regels van toepassing:

• • Voorzieningen worden gevormd ten laste van de exploitatie, derhalve vóórdat het jaarrekeningresultaat wordt bepaald.

• • Voorzieningen mogen slechts worden gevormd tegen concrete of specifieke risico’s die op de balansdatum werkelijk bestaan. Aan de hoogte van de voorziening moet een onderbouwing ten grondslag liggen.

4.3 Langlopende schulden

Het EMU-saldo

De laatste jaren heeft het waterschap (evenals andere) de schuldpositie zien toenemen. Ofwel, er is een groeiende behoefte aan liquide middelen. Op Europees niveau zijn er afspraken gemaakt (vertaald in de wet HOF) om de risico’s van leningen te beperken. Dit heeft zich vertaald in een norm voor de groei van de schuldenpositie (EMU-saldo). Dit is ter voorkoming van een situatie waarbij door het begrotingstekort de schuldenlast zodanig oploopt, dat het aflossen daarvan uit de eigen begroting onmogelijk wordt. De omvang van het begrotingstekort wordt uitgedrukt met behulp van het zogenoemde EMU-saldo. Per waterschap is dit vertaald naar een EMU-referentiewaarde. Vooralsnog worden overschrijdingen van de EMU-referentiewaarde niet gesanctioneerd en beperkt de EMU-verplichting zich tot het rapporteren.

Renterisico

Een andere benadering voor het beperken van de risico’s van lang lopende schulden is die van het renterisico. Dat is het verschil in rente wanneer een lening na de looptijd opnieuw gefinancierd moet worden. Door ontwikkelingen in de kapitaalmarkt zal deze rente hoger (of lager) liggen dan die van de oorspronkelijke lening. Bij herfinanciering lopen we dus een risico op hogere (of lagere) rentelasten. In de wet Fido zijn daarom grenzen gesteld aan de omvang van de nieuwe financiering.

Deze zijn gebaseerd op de noodzakelijke flexibiliteit die de begroting in zich moet hebben om tegenvallers op de rente op te kunnen vangen. Voor waterschappen is deze norm vastgesteld op 30% van de begrotingsomvang.

Omdat de gemiddelde looptijd van de leningen (duration) iets zegt over het aandeel van de leningenportefeuille dat gemiddeld opnieuw gefinancierd moet worden, kan hieruit een norm voor de maximale schuldenpositie afgeleid worden. Leningen worden voor een langere tijd vastgelegd waarmee de duration vergroot wordt (en daarmee dus ook het maximum voor de schuldpositie).

Leningen worden veelal afgesloten voor een looptijd variërend van 10 tot maximaal 40 jaar. In de treasurycommissie worden de ontwikkelingen op de geldmarkt nauwlettend gevolgd om, mede op basis van de liquiditeitsprognoses, tijdig keuzes te maken en daarmee maximaal rendement te behalen. De regels van het treasurystatuut vormen daarbij de randvoorwaarden.

De schuldenpositie beperken

Voor het verlagen van de schuldpositie staat een beperkt aantal mogelijkheden open:

• 1. Verlagen van het investeringsvolume: Om de schuldenpositie te laten dalen kan het investeringsvolume verlaagd worden. Het is dan wel noodzakelijk, dat de nieuwe investeringen minder bedragen dan de vrijval van de afgeschreven investeringen. Behalve het bijstellen van de doelen kan ook gekeken worden of het moment van herinvesteren uitgesteld kan worden door op een andere, afgewogen manier met de assets om te gaan.

• Assetmanagement is hierbij een belangrijk instrument.

• 2. Financieren uit eigen vermogen: (in plaats van met vreemd vermogen). Dit komt er op neer, dat (onderdelen van) investeringen gefinancierd worden of vanuit de reserves (a) dan wel rechtstreeks uit de exploitatie (b).

  • a.

    Het op grote schaal sparen met de huidige wet- en regelgeving problematisch. De huidige verslaggevingsregels staan niet toe, dat activa direct worden gefinancierd uit de belastinginkomsten of om hiervoor vooraf reserves te vormen. Daarnaast bevat het Waterschapsbesluit een verbod op netto activeren, dat wil zeggen: het in mindering brengen van (bestemmings)reserves op aanschafwaarde van de activa.

  • b.

    Voor het financieren uit de exploitatie moet daarom gekeken worden naar componenten in de investering, die daarvoor in aanmerking komen. Te denken valt daarbij aan de eigen uren en bouwrente

4.4 Treasury

Wetterskip Fryslân is een kapitaalintensieve organisatie en loopt derhalve vooral risico’s die samengaan met de noodzaak tot het aantrekken van vreemd vermogen. Treasury is het proces waarbij de huidige en toekomstige financiële posities en kasstromen en de hieraan verbonden financiële en operationele risico’s, worden bestuurd en beheerst. De hoofdtaak van Treasury is de financiële continuïteit op de korte en lange termijn te waarborgen. Onderdeel van deze taak is het verzekeren van duurzame toegang tot financiële markten tegen acceptabele (marktconforme) condities en risico’s, zodat te allen tijde in de behoefte aan financiële middelen kan worden voldaan.

De treasuryfunctie kan in de volgende deelfuncties worden onderscheiden:

• 1. Risicobeheer: Risicobeheer betreft het identificeren en beoordelen van financiële - en operationele risico’s en het vaststellen van maatregelen ter bescherming van het eigen vermogen en beheersing van de negatieve gevolgen op de resultaten.

• 2. Financieren: Onder financieren wordt verstaan het voor langere termijn aantrekken van gelden bij derden. Wetterskip Fryslân streeft naar bedrijfsfinanciering, wat inhoudt dat financiering wordt afgestemd op de totale financieringsbehoefte. De jaarlijkse rentekosten dienen zoveel mogelijk stabiel en zo laag mogelijk te zijn en de leningenportefeuille moet voldoende flexibel zijn om in te kunnen spelen op wijzigingen in de toekomstige kasstromen

• 3. Beleggen: Beleggen is het onttrekken van beschikbare middelen aan de liquiditeit met het doel het realiseren van rendement. Beleggingen met een looptijd langer dan één jaar zijn niet toegestaan.

• 4. Liquiditeitenbeheer: Onder liquiditeitenbeheer wordt verstaan het beheer van saldi in rekening-courant en de portefeuille geldmarkttransacties met een oorspronkelijke looptijd van maximaal één jaar. Doelstelling is het optimaliseren van de financiële geldstromen tussen Wetterskip Fryslân, haar financiële tegenpartijen. Besluiten in het saldo- en liquiditeitenbeheer worden genomen op basis van een liquiditeitsplanning

• 5. Derivaten afsluiten: Derivaten zijn ‘afgeleide’ financiële instrumenten, die hun waarde ontlenen aan de waarde van een onderliggend goed en waarbij op een zeker moment over een afgesproken nominale waarde een recht op, of een verplichting tot, een periodieke betaling kan ontstaan. Nieuwe derivatentransacties worden slechts afgesloten na voorafgaande toestemming van DB.

• 6. Relatiebeheer: Wetterskip Fryslân beoogt het realiseren van gunstige, c.q. marktconforme condities voor het afnemen van financiële diensten en hiervoor gelden de volgende uitgangspunten. Wetterskip Fryslân onderhoudt uitsluitend contact met financiële instellingen (kredietinstellingen, beleggingsinstellingen, effecteninstellingen, verzekeraars en pensioenfondsen), die onder Nederlands of anderszins EU-toezicht vallen, zoals een Europese Centrale Bank, De Nederlandsche Bank of een andere Europese Centrale Bank, of de Autoriteit Financiële Markten (AFM).

De kaders, afspraken en procedures waarbinnen Wetterskip Fryslân haar treasury-activiteiten uitvoert worden vastgelegd in het Treasurystatuut. Het Treasurystatuut wordt vastgesteld door het algemeen bestuur.

5.1 Inrichting

De begroting dient ingericht te zijn volgens programmatisch principe. Deze programma’s worden bepaald door het algemeen bestuur. Vanaf 2021 is er voor gekozen de programma’s in te richten op basis van opgaven. Met ingang van 2023 worden hiervoor de volgende opgaven gehanteerd.

• 1. Strategie en Omgeving

• 2. Assetmanagement

• 3. Keringen

• 4. Watersystemen

• 5. Waterketen

• 6. Bedrijfsvoering

5.3 Renteomslag

Rente toerekening aan de taken

Bij de berekening van de rentelast wordt met de volgende componenten rekening gehouden:

• • betaalde rente over lang en kort aangetrokken geld;

• • de ontvangen rente;

• • de rente die toegevoegd is aan onderhanden werk.

De rentelasten en -baten worden verzameld op een kostenplaats en dan verdeeld naar de twee taken watersysteembeheer en zuiveringsbeheer. De sleutel om deze kosten door te verdelen is gebaseerd op de netto kapitaalbehoefte van de betreffende taak. De netto kapitaalbehoefte is het saldo tussen de vaste activa van een taak verminderd met de betreffende taakreserves. Op deze wijze wordt tegemoet gekomen aan het argument dat de taken elkaar niet mogen financieren met de taakreserves.

Toerekenen aan investeringen

Gedurende de looptijd van een investeringsproject wordt rente toegerekend aan de onderhanden werk positie. De financieringskosten van het project worden daardoor niet meer direct ten laste van de exploitatierekening gebracht, maar geactiveerd en afgeschreven. Het werkelijke rentepercentage is bepalend voor deze toerekening. Dit rentepercentage wordt berekend door de begrote externe rentelasten te verminderen met de begrote externe rentebaten. Het aldus verkregen bedrag wordt gedeeld door de gemiddelde investeringen in materiele vaste activa op basis van de begroting.

Vanaf 2024 zal van de mogelijkheid om rente te activeren geen gebruik meer gemaakt worden. Tot dat moment zal de bestaande systematiek gehanteerd worden.

Rentebijschrijving aan reserves

Waterschappen hebben de vrijheid om over reserves rente te berekenen, dan wel deze in de exploitatierekening te houden. WF heeft er voor gekozen om geen rente toe te voegen aan het eigen vermogen.

Rentebijschrijving aan voorzieningen

Voorzieningen die zijn gebaseerd op de netto contante waarde methodiek worden geactualiseerd. Deze aanpassing vormt onderdeel van de dotatie en is derhalve niet als rentelast te beschouwen. Deze voorzieningen worden regelmatig geactualiseerd.

5.4 Risicoparagraaf

De financiële risico’s vormen gezamenlijk de basis voor de risicoparagraaf in de begroting en jaarrekening, en het bepalen van de omvang van het weerstandsvermogen. Daar waar mogelijk worden de financiële aspecten gekwantificeerd en gerelateerd aan de tolerantiegrens van € 100.000. De financiële risico’s die buiten de tolerantiegrenzen vallen worden jaarlijks gerapporteerd naar het bestuur middels de risicoparagraaf in de begroting.

De eerste opzet van de risicoparagraaf is:

• 1. Samenvatting risicomanagement beleid

• 2. Strategische risico’s

• 3. Operationele risico’s

• 4. Risicovolle ontwikkelingen

• 5. Weerstandscapaciteit en weerstandsratio

Het beleid voor het risico-management is in 2022 vastgesteld in wordt nog verder ontwikkeld. De ervaringen zijn mogelijk van invloed zijn op de samenstelling van de risicoparagraaf.

5.5 Kwijtschelding

Wetterskip Fryslân hanteert binnen de grenzen van de wet het kwijtscheldingsbeleid met een norm van 100%. Dit houdt in dat de aanslagen van de belastingplichtigen die voor kwijtschelding in aanmerking komen worden verminderd met 100%.

Kwijtschelding is van toepassing op ingezetenen, zuiveringsheffing woning en verontreinigingsheffing.

De kosten van de kwijtschelding zijn afhankelijk van:

• 1. het economische klimaat en

• 2. de mate waarin gemeenten het kwijtscheldingsbeleid propageren.

Voor de financiële verwerking van de kwijtschelding geldt de “bruto-netto methode”. Dit houdt in dat de belastingopbrengsten als geheel worden opgenomen en de kwijtschelding apart als kostenpost expliciet wordt gemaakt.

5.6 Oninbaarheid

Oninbaarheid komt met name voor bij de ingezetenenheffing, de verontreinigingsheffing en de zuiveringsheffing. Hieronder vallen drie categorieën:

• 1. De wettelijke regelingen die leiden tot oninbaarheid (faillissementen, surseances en de wet schuldsanering natuurlijke personen);

• 2. De verklaringen van onvermogen (veelal eenmansbedrijven);

• 3. Overige (onvindbare personen).

De bevoegdheid ten aanzien van het oninbaar verklaren van de waterschapsbelastingen bij het dagelijks bestuur van het Noordelijk Belastingkantoor. Over de oninbaarheid van de overige debiteuren beslist het dagelijks bestuur van Wetterskip Fryslân (op voordracht van de deurwaarder).

De kosten van oninbaarheid worden voor 80%-90% veroorzaakt door de eerste categorie: bedrijven die failliet gaan of in surseance geraken. Afhankelijk van het economische klimaat kunnen de kosten van oninbaarheid per jaar behoorlijk fluctueren. Het verdient de voorkeur hiervoor een voorziening te treffen in combinatie met de bruto-netto methode. De jaarlijkse toevoeging aan de voorziening wordt in de exploitatie opgenomen en de kosten van oninbaarheid worden rechtstreeks ten laste van de voorziening gebracht.