Beleidsregel van de burgemeester en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Noordwijk houdende regels omtrent terrassen (Terrassen horecabedrijven Noordwijk 2021)

De burgemeester van Noordwijk en het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk, elk voor zover het hun bevoegdheid betreft,

overwegende dat:

• -

  in artikel 2:10 van de Algemene plaatselijke verordening Noordwijk 2021 (APV) is bepaald, dat het verboden is zonder vergunning van het college van burgemeester en wethouders voorwerpen (waaronder ook moet worden begrepen: terrasmeubilair c.a.) op, aan of boven een openbare plaats te plaatsen;

• -

  het op basis van artikel 2:28 van de APV verboden is zonder vergunning van de burgemeester een openbare inrichting (waaronder tevens een terras moet worden begrepen) te exploiteren;

• -

  er op grond van de APV dus twee vergunningen nodig zijn voor het mogen hebben en exploiteren van een terras;

• -

  het wenselijk is om, ter (gedeeltelijke) invulling van onze afwegingsvrijheid bij het beoordelen van aanvragen voor een terrasvergunning, beleidsregels op te stellen;

• -

  als gevolg van de bepalingen in de Wet algemene regels herindeling (Wet Arhi) de bestaande beleidsregels betreffende terrasvergunningen uiterlijk op 1 januari 2021 komen te vervallen, tenzij op eerdere datum nieuwe beleidsregels zijn vastgesteld;

besluiten vast te stellen de:

Beleidsregel terrassen horecabedrijven Noordwijk 2021.

1. AANLEIDING

Op 1 januari 2019 zijn de gemeenten Noordwijk en Noordwijkerhout gefuseerd. In de Wet algemene regels herindeling (Wet Arhi) is het volgende bepaald: “De op de dag, voorafgaande aan de datum van herindeling, voor een overgaand gebied geldende gemeentelijke voorschriften behouden gedurende twee jaren na die datum voor dat gebied hun rechtskracht, voor zover het bevoegde orgaan van de gemeente waaraan dat gebied is toegevoegd, deze voorschriften niet eerder vervallen verklaart.” Onder voorschriften worden ook beleidsregels verstaan. Dat betekent dat uiterlijk op 1 januari 2021 alle beleidsregels van rechtswege vervallen, tenzij ze al eerder zijn vervangen door nieuwe beleidsregels. Er is daarom voor gekozen de beleidsregels ten aanzien van het beoordelen van aanvragen voor terrasvergunningen te actualiseren en opnieuw vast te stellen voor de nieuwe gemeente Noordwijk.

2. WETTELIJKE BASIS

In de Algemene plaatselijke verordening Noordwijk 2021 (APV) komt het woord “terrasvergunning” niet voor. Een terrasvergunning is eigenlijk een samenstelling van twee aparte vergunningen, namelijk een objectvergunning (ex. artikel 2:10 APV) voor het op, aan of boven een openbare plaats plaatsen van objecten (in dit geval: terrasmeubilair) en een exploitatievergunning (ex. artikel 2:28 APV) voor het mogen exploiteren van een openbare inrichting (waartoe ook een terras wordt gerekend).

Een objectvergunning kan worden verleend door het college van burgemeester en wethouders. Een exploitatievergunning kan worden verleend door de burgemeester. Omdat een terrasvergunning is samengesteld uit deze beide vergunningen, wordt een terrasvergunning verleend door zowel de burgemeester als door het college.

Het college en de burgemeester hebben een zekere mate van vrijheid bij het al dan niet verlenen van de bedoelde vergunningen. De wijze waarop aan die vrijheid invulling wordt gegeven wordt (voor een deel) vastgelegd in de voorliggende beleidsregel. De bevoegdheid tot het vaststellen van beleidsregels volgt uit artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

3. RANDVOORWAARDEN

Bij het gebruik maken van de bevoegdheid tot het verlenen van een ontheffing moet er voor worden gezorgd dat geen strijdigheid ontstaat met de belangen die de APV beoogd te beschermen. Dat zijn in ieder geval de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid, de bescherming van het milieu en de verkeersveiligheid.

4. DOEL EN REIKWIJDTE

Deze beleidsregel geeft weer in welke gevallen en onder welke mogelijke voorschriften en beperkingen vergunning voor een terras kan worden verleend. In de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald, dat elke beschikking moet zijn gemotiveerd. Door in een beschikking op een aanvraag voor een terrasvergunning te verwijzen naar de voorliggende beleidsregel is reeds voor een deel voldaan aan de motiveringsplicht. De motivering in de beschikking zelf kan dan beperkt blijven tot gemaakte keuzes die niet zijn afgedekt door deze beleidsregel of daar van afwijken.

De exploitatievergunningplicht zoals vastgelegd in artikel 2:28 APV geldt voor alle “openbare inrichtingen” in Noordwijk. Daaronder vallen:

• hotels, restaurants, strandpaviljoens, pensions, cafés, cafetaria’s, snackbars, discotheken, buurthuizen, clubhuizen en elke andere, voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was logies wordt verstrekt of dranken worden geschonken of rookwaren of spijzen voor directe consumptie worden bereid of verstrekt plus elk buiten de bedoelde besloten ruimte liggend deel waar sta- of zitgelegenheid kan worden geboden en waar tegen vergoeding dranken kunnen worden geschonken of spijzen voor directe consumptie ter plaatse kunnen worden bereid of verstrekt, waaronder in ieder geval een terras.

Het voorliggende beleid heeft betrekking op de terrassen behorende bij deze inrichtingen in heel Noordwijk.

Uit de aangehaalde beschrijving van het begrip “openbare inrichtingen” kan worden afgeleid dat onder een terras moet worden verstaan: een buiten een besloten ruimte liggend deel van een inrichting, waar sta- of zitgelegenheid kan worden geboden en waar tegen vergoeding dranken kunnen worden geschonken of spijzen voor directe consumptie ter plaatse kunnen worden bereid of verstrekt.

Helaas is er geen definitie voorhanden van “besloten ruimte”. In de APV is een dergelijke definitie niet opgenomen en ook de bouwregelgeving voorziet daar niet in.

In de Woningwet staat wel een definitie van gebouw: een bouwwerk dat een voor mensen toegankelijke overdekte geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt. Er mag van worden uitgegaan dat een gebouw in ieder geval als een besloten ruimte moet worden beschouwd.

Dat betekent, dat een zich binnen een gebouw bevindend terras in ieder geval geen terras is in de zin van de APV (en dus ook niet in de zin van de voorliggende beleidsregel).

In de praktijk kan het in bepaalde situaties lastig zijn vast te stellen of er al dan niet sprake is van een terras zoals bedoeld in de APV. Denk daarbij aan een terras met terrasschermen en een terrasoverkapping: is er dan nog wel sprake van een “buiten een besloten ruimte” gelegen deel van de inrichting? Of moet het deel van de inrichting dat is voorzien van schermen en een overkapping worden gezien als besloten ruimte, zodat het géén terras is zoals bedoeld in de APV?

Dat speelt onder andere op De Grent: de daar aanwezige terrassen zijn bijna allemaal voorzien van schermen en een semi-permanente overkapping. Over de bedoelde semi-permanente overkappingen is in het verleden uitgebreid gediscussieerd. Als de overkapping beschouwd zou worden als permanent, dan zou het overkapte en met schermen afgezette bedrijfsdeel moeten worden beschouwd als gebouw (en dus niet als terras zoals bedoeld in de APV) en zou het ook aan bijvoorbeeld de brandwerendheidseisen voor een gebouw moeten voldoen. Die eisen zijn echter van dien aard, dat daar in praktische zin niet aan kan worden voldaan bij het gebruik van een stoffen overkapping.

Daarom is er destijds voor gekozen om de overkappingen (ondanks de vaste geleideconstructies) te beschouwen als niet-permanente overkapping, vergelijkbaar met een luifel of zonnescherm. Uiteraard is het daarbij wel van belang, dat de overkappingen geen permanent karakter mogen krijgen en dus niet bijvoorbeeld blijvend in gesloten toestand mogen zijn vastgezet.

Wordt er wel gebruik gemaakt van een zodanige overkapping dat er in juridische zin een gebouw ontstaat, dan is een eventuele opstelling van tafels en stoelen in die ruimte niet te beschouwen als terras. Een dergelijke situatie doet zich bijvoorbeeld voor op de Koningin Wilhelmina Boulevard. Oorspronkelijk was er een trottoir dat grotendeels de voorgevelrooilijn volgde. Voorbij het trottoir begonnen de terrassen. Dat voetpad tussen de horecabedrijven en de bijbehorende terrassen is er inmiddels niet meer en de bedrijfsgedeelten die eerst waren ingericht als terras zijn inmiddels bijna allemaal voorzien van een afdak dat als permanent moet worden beschouwd. De op die wijze ontstane bedrijfsruimten zijn niet meer aan te merken als terras en vallen dan ook buiten de werking van deze beleidsregel.

Om te kunnen voorzien in de behoefte aan echte terrassen (dus: gelegen in de buitenlucht), wordt toegestaan dat op het trottoir vóór de betreffende inrichting een smalle terrasstrook wordt geëxploiteerd. Op die strook is deze beleidsregel wél van toepassing.

De terrassen op het strand vallen buiten de reikwijdte van deze beleidsregel. Overwegingen ten aanzien van strandterrassen vormen traditioneel onderdeel van een separaat strandbeleid.

5. BESTAANDE (VERGUNDE) TERRASSEN

Een beleidsregel is per definitie: de schriftelijke vastlegging van de wijze waarop het bevoegd gezag invulling geeft aan de haar toegekende beslissingsruimte. De voorliggende beleidsregel heeft dan ook vooral waarde bij het motiveren van te nemen beslissingen op aanvragen voor terrasvergunningen en heeft op zich geen consequenties voor terrassen waarvoor reeds een vergunning is verleend.

Het kan echter wel zo zijn, dat in deze beleidsregel blijk wordt gegeven van een dermate gewijzigd inzicht, dat op grond daarvan het bevoegd gezag kan besluiten tot intrekking of wijziging van eerder verleende terrasvergunningen. De bevoegdheid daartoe wordt dan ontleend aan artikel 1:6 APV, waarin onder andere is bepaald: “De vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd indien op grond van een verandering van de omstandigheden of inzichten opgetreden na het verlenen van de ontheffing of vergunning, intrekking of wijziging noodzakelijk is vanwege het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing is vereist.”

Het feit, dat deze beleidsregel geen rechtstreekse werking heeft betreffende reeds verleende terrasvergunningen betekent ook, dat een eventuele versoepeling van het huidige beleid ten opzichte van voorgaande beleid, niet direct doorwerkt naar de reeds verleende terrasvergunningen. Als de houder van een terrasvergunning gebruik wil maken van bijvoorbeeld de versoepelde standaardvoorschriften, dan zal die vergunninghouder een nieuwe terrasvergunning moeten aanvragen. De aanvraag voor een nieuwe vergunning zal dan worden getoetst aan het nieuwe beleid.

6. ALGEMENE OVERWEGINGEN

Een terrasvergunning is een samenvoeging van een objectvergunning (voor het plaatsen van het terrasmeubilair en alles wat daar bij hoort) en een exploitatievergunning (voor het mogen exploiteren van een horecabedrijf, waaronder een terras).

Bij het behandelen van een aanvraag om terrasvergunning moet rekening worden gehouden met de afwegingscriteria die van belang zijn voor de twee afzonderlijke vergunningsdelen.

Voor het onderdeel dat ziet op het plaatsen van objecten op een openbare plaats is het van belang te beseffen, dat het voor de vergunningplicht niet uitmaakt wie de eigenaar is van de grond waarop het terras wordt geplaatst. Het kan dus gaan om gemeentegrond of om grond van een andere eigenaar. (De eigendomssituatie maakt wel uit voor eventuele precario: die wordt alleen in rekening gebracht bij gemeentegrond.)

Bij het beoordelen van de vergunbaarheid van een object moet rekening worden gehouden met de algemene belangen zoals opgenomen in artikel 1:8 APV (openbare orde, openbare veiligheid, volksgezondheid, bescherming van het milieu en verkeersveiligheid). Bij het op een openbare plaats neerzetten van terrasmeubilair zal vooral de verkeersveiligheid een rol spelen. Een terrasvergunning kan bijvoorbeeld worden geweigerd indien de aanwezigheid van het terrasmeubilair de vrije doorgang voor het verkeer in een te ernstige mate zou beperken.

Een verkeersonveilige situatie kan ook ontstaan als een terras niet direct grenst aan het bebouwde deel van de inrichting waartoe het terras behoort. Er kan zich dan immers de situatie voordoen, dat bedienend personeel (met dienbladen) een voor verkeer bestemde ruimte (zoals een weg, fietspad of trottoir) moet kruisen om bij het terras te komen. Het zal van de specifieke situatie afhangen of een dergelijke kruising door bedienend personeel acceptabel kan worden geacht of niet.

In het centrum van Noordwijkerhout doet zich de beschreven situatie voor: daar zijn in 2020 terrasvergunningen verleend voor terrassen die zijn gesitueerd tegen het muurtje rond de Witte Kerk en van het bebouwde deel van het horecabedrijf zijn gescheiden door een weg. Bij de verlening van de betreffende vergunningen is geoordeeld, dat er geen sprake zal zijn van verkeersonveilige situaties voor/door bedienend personeel, gelet op de beperkte drukte qua rijdend verkeer.

Bij het beoordelen van een aanvraag om een terrasvergunning moet ook de 'totale ruimtelijke uitstraling van de inrichting met terras' bij de overwegingen worden betrokken.

Ten aanzien van het belang van het beperken van overlast en het voorkomen van verstoring van de openbare orde, dient in ogenschouw te worden genomen dat de betrokken bedrijven tevens inrichtingen zijn zoals bedoeld in de Wet milieubeheer. Dat betekent dat de bedrijven vallen onder de werkingssfeer van het "Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer" (Activiteitenbesluit) en moeten voldoen aan de daarin opgenomen regels. Het gaat daarbij onder andere om geluidvoorschriften. Het voorkomen of beperken van door een horecabedrijf veroorzaakte geluidhinder voor omwonenden is grotendeels afgedekt door die milieuregels. Een uitzondering geldt echter voor het stemgeluid van bezoekers op een niet overdekt en onverwarmd terras. Dat stemgeluid moet bij het toetsen aan de geluidnormen uit het Activiteitenbesluit buiten beschouwing worden gelaten. Dat betekent, dat het voorkomen of beperken van geluidhinder veroorzaakt door stemgeluid van bezoekers op een onoverdekt en onverwarmd terras niet op basis van milieuregels kan worden tegengegaan.

Vooral bij onverwarmde en onoverdekte terrassen moet dan ook nadrukkelijk worden nagegaan of de aanwezigheid op de aangevraagde locatie mogelijk is zonder dat er daardoor problemen ontstaan qua (geluid-) hinder voor omwonenden.

Andersom geredeneerd, mag het niet zo zijn, dat de exploitant van een terras bijvoorbeeld terrasverwarmers plaatst waardoor klanten langer blijven zitten op het terras en door middel van stemverheffing zorgen voor overtreding van de geluidnormen uit het Activiteitenbesluit. Ik heb dan ook besloten om in elke terrasvergunning op te laten nemen, dat terrasverwarmingstoestellen slechts zijn toegestaan indien en voor zover het terras zodanig van omvang is en zodanig is gesitueerd, dat het stemgeluid van bezoekers op het verwarmde terras geen hoger geluidniveau heeft dan is toegestaan op grond van het (op de Wet milieubeheer gebaseerde) Activiteitenbesluit.

Voor het onderdeel dat ziet op de exploitatie van het terras moet vooral worden gekeken naar eventuele aantasting van het woon- en leefklimaat. Een terrasvergunning kan geweigerd worden op grond van de weigeringsgronden zoals opgenomen in artikel 1:8 APV, wegens strijdigheid met een ruimtelijk plan (zoals een bestemmingsplan), maar ook als naar het oordeel van de burgemeester “moet worden aangenomen dat de woon- of leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed”.

Om een exploitatievergunning te kunnen weigeren moet er sprake zijn van een gerechtvaardigde vrees dat door het vergunnen van een terras het woon- of leefklimaat onaanvaardbaar zou worden aangetast.

Een andere, nog niet genoemde weigeringsgrond voor een exploitatievergunning en dus ook voor een terrasvergunning kan zijn gelegen in de kwalificatie van de beoogde exploitant. In artikel 2:28, lid 5 van de APV is bepaald dat een vergunning onder ander kan worden geweigerd als een beoogde exploitant in enig opzicht van slecht levensgedrag is.

Terrasvergunningen worden in beginsel verleend voor onbepaalde tijd, maar wel met dien verstande, dat een terrasvergunning persoonsgebonden is en niet overdraagbaar. Daaruit volgt, dat de vergunning van rechtswege vervalt als het horecabedrijf waartoe het terras behoort ophoudt te bestaan of als de inrichting van eigenaar verandert.

Om “slapende vergunningen” te voorkomen is het bovendien gewenst, dat een terrasvergunning vervalt als het terras waarvoor die vergunning is verleend gedurende twee jaar niet is geplaatst en/of geëxploiteerd.

Het bevoegd gezag kan bovendien de vergunning intrekken indien daar, gelet op het bepaalde in artikel 1:6 APV, reden toe is. Meer specifiek voor het exploitatie-onderdeel van de terrasvergunning wordt er op gewezen, dat de vergunning door de burgemeester kan worden ingetrokken als door de exploitatie van het terras het woon- of leefklimaat in de omgeving daardoor onaanvaardbaar wordt aangetast.

Ten aanzien van de exploitatieperiode wordt de periode aangehouden die ook in voorgaande beleidsregels was aangenomen, namelijk: 1 februari tot 1 november.

In voorgaande beleidsregels was tevens bepaald, dat terrasschermen en terrasmeubilair buiten de exploitatieperiode moesten zijn verwijderd. Het op openbare plaatsen laten staan van terrasmeubilair terwijl daar geen gebruik van mag worden gemaakt is natuurlijk weinig zinvol. Het is een zinloos ruimtegebruik, geeft een rommelige aanblik, nodigt uit tot (onrechtmatig) gebruik en bemoeilijkt het (gemeentelijk) onderhoud van de openbare ruimte (denk bijvoorbeeld aan het opruimen van stuifzand!).

In afwijking van de andere beleidsregels betreffende terrassen, was in de beleidsregel “Terrassen Koningin Wilhelmina Boulevard” bepaald, dat er buiten de exploitatieperiode van de terrassen toch één rij tafels en stoelen mocht blijven staan. Dat is niet te rijmen met de genoemde redenen tot verwijdering van de objecten buiten de exploitatieperiode. Die uitzondering wordt daarom in de voorliggende beleidsregel niet meer opgenomen.

Omdat de genoemde redenen zich vooral voordoen als het gaat om een openbare plaats in eigendom van de gemeente, wordt de verplichting tot het buiten de exploitatieperiode weghalen van het terrasmeubilair c.a. beperkt tot terrassen voor zover geplaatst op gemeentegrond.

In de beleidsregels voor terrassen anders dan op de boulevards of de Grent was bovendien vastgelegd, dat het terrasmeubilair en de verplaatsbare terrasschermen elke dag na sluitingstijd moesten worden verwijderd. In de praktijk is hier de afgelopen jaren echter nauwelijks op gehandhaafd. Vooral bij grotere terrassen is het erg lastig, zo niet onmogelijk, om alle tafels en stoelen elke dag naar binnen te halen. In het voorliggende beleid is het verwijderen van terrasmeubilair c.a. daarom niet meer als algemeen geldend uitgangspunt vastgelegd. Wel kan er (indien dat in een bepaalde situatie nodig wordt geacht) nog steeds een opruimverplichting worden opgenomen in een vergunning. Dat is dan maatwerk.

Tot slot: de voorliggende beleidsregel geeft een gedeeltelijke invulling van de aan het bevoegd gezag toegekende beleidsvrijheid bij het beslissen op aanvragen voor een terrasvergunning (samengesteld uit een objectvergunning en een exploitatievergunning), maar vormt nog geen maatwerk. Dat maatwerk wordt gedaan door middel van het verbinden van voorschriften en voorwaarden aan de te verlenen vergunningen. Een deel van die voorschriften is beschreven in deze beleidsregel. Het is echter geen limitatieve opsomming. Per vergunning zal maatwerk worden geleverd en zullen daaraan die voorschriften verbonden worden die nodig worden geacht ter waarborging van de te beschermen belangen.

7. REGELS