Verordening op de fractieondersteuning en ambtelijke bijstand gemeente Wijdemeren 2018

Ondertekening

Toelichting verordening op de fractieondersteuning en ambtelijke bijstand gemeente Wijdemeren 2018 (artikel 33 Gemeentewet)

Algemeen deel

Deze verordening geeft uitvoering aan artikel 33 van de Gemeentewet. Dit artikel is in 2002 door de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur ingrijpend gewijzigd. Het legt expliciet vast dat de raad en individuele raadsleden een recht op ambtelijke bijstand hebben. Voor politieke groeperingen bestaat daarnaast een recht op fractieondersteuning. De uitwerking van deze rechten moet bij verordening worden geregeld.

In deze verordening vervult de griffier een centrale rol. Hij of zij is het eerste aanspreekpunt als het gaat om ambtelijke bijstand. De griffier vervult ook de rol van schakel tussen de raadsleden en de reguliere ambtelijke organisatie.

De burgemeester vervult ook een rol in het proces. Indien er een conflictsituatie ontstaat of dreigt te ontstaan, zal de burgemeester een bemiddelende en uiteindelijk beslissende rol kunnen spelen. De positie van de burgemeester maakt hem bij uitstek geschikt voor deze taak als bruggenbouwer en als degene die uiteindelijk het laatste woord heeft.

Gezien de duale verhoudingen ligt het voor de hand dat er ook op het punt van de ambtelijke bijstand heldere scheidslijnen worden getrokken tussen werkzaamheden voor de raad en voor het college. Dat komt tot uitdrukking in het feit dat een raadslid kan aangeven dat een verzoek om ambtelijke bijstand en de inhoud van de verleende bijstand geheim moeten worden gehouden. De ambtenaar mag niet onder druk komen te staan doordat hij werkzaamheden voor de raad verricht. Daarom zal een collegelid dat toch informatie wenst over het verzoek om ambtelijke bijstand, zich moeten wenden tot het betrokken raadslid en niet tot de behandelend ambtenaar.

De verordening behandelt gedetailleerd de ambtelijke bijstand. Aangezien het de verhouding betreft tussen de raadsleden en de reguliere ambtelijke organisatie, is behoefte aan duidelijke regels. De ambtenaren werken doorgaans namelijk voor het college. Artikel 103 Gemeentewet laat dit scherp zien. Vóór de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur bepaalde dit artikel dat de secretaris (en daarmee de onder hem ressorterende ambtelijke organisatie) de raad en het college terzijde stond. In de duale verhoudingen staat de secretaris het college terzijde en wordt de raad bijgestaan door de griffier.

Dat de raad beschikt over een griffier met griffie betekent niet dat er geen behoefte meer zou zijn aan ambtelijke bijstand door de reguliere ambtelijke organisatie. De griffie zal, in vergelijking met de reguliere organisatie beperkt in omvang zijn. Voor specialistische hulp op het gebied van het maken van amendementen, moties en regelingen zal een beroep op deze organisatie dan ook nodig blijven. Dit geldt ook voor specifieke informatie die alleen bij de reguliere ambtelijke organisatie beschikbaar is. De wetgever heeft dat onderkend en het recht op deze vorm van ambtelijke ondersteuning expliciet vastgelegd. Deze verordening vormt de uitwerking van dit recht.

De formulering van artikel 33 van de Gemeentewet laat buiten twijfel dat individuele raadsleden, dus ook die behorend tot een minderheid in de raad, recht hebben op ambtelijke bijstand. Op deze verordening kan dus door alle raadsleden een beroep worden gedaan.

In de verordening is geen bepaling opgenomen voor die gevallen waarin de tot het verlenen van hulp aangewezen ambtenaar op grond van gewetensbezwaren daartoe niet bereid is. In een dergelijk geval is sprake van een rechtspositioneel probleem dat binnen de ambtelijke organisatie tot een oplossing dient te worden gebracht.

De (model)verordening heeft in de afgelopen jaren zijn waarde bewezen. In jurisprudentie wordt er regelmatig naar verwezen en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gaf aan dat de modelverordening prima voldoet. Toch is in de geactualiseerde versie een aantal bepalingen gewijzigd en heeft een zekere “fine-tuning” plaatsgevonden. Waar het kon zijn artikelen samengevoegd en zinsconstructies aangepast. Dat leidt tot een overzichtelijker geheel. Ook hebben de diverse artikelen, conform de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving, nu opschriften gekregen.

Conform het model van de VNG wordt in artikel 5 lid 1 van deze verordening titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing verklaard op de fractievergoeding.

Artikelsgewijze toelichting

Paragraaf 1. Fractieondersteuning

Artikel 1. Recht op financiële vergoeding

Fractieondersteuning vindt zijn vorm in een financiële ondersteuning. De hoogte van het budget voor fractieondersteuning zal in de gemeentebegroting moeten worden opgenomen en dus door de raad worden vastgesteld. De fractieondersteuning bestaat uit een vast en een variabel deel. Het vaste deel garandeert dat elke fractie de kans krijgt zich op gelijkwaardig niveau te laten ondersteunen. Omdat grote fracties meer lasten zullen hebben op facilitair gebied is het logisch dat zij voor dergelijke kosten een hogere vergoeding krijgen.

Artikel 2. Besteding financiële vergoeding

De fracties wordt grotendeels de vrijheid gelaten wat betreft de inhoudelijke besteding van de fractieondersteuning. Minimumvoorwaarde is wel dat de bijdrage besteed wordt aan raadswerkzaamheden. Verder is een aantal doelen genoemd waarvoor de bijdrage niet gebruikt mag worden. Daarmee wordt onder andere voorkomen dat met de bijdrage verkiezingscampagnes worden gefinancierd en dat raadsleden hun eigen vergoeding voor het raadswerk (vastgelegd in het rechtspositiebesluit raads- en commissieleden, dat zijn grondslag vindt in de artikelen 95 en 96 van de Gemeentewet) aanvullen met de bijdrage voor fractieondersteuning. Algemene opleidingen voor raads- en commissieleden die meestal worden georganiseerd door de griffie(r) dienen bekostigd te worden uit de gemeentelijke bedrijfsvoering en dientengevolge ook niet uit de bijdrage voor fractieondersteuning. Deze cursussen worden veelal verzorgd door politiek neutrale instituten. Politiek georiënteerde cursussen zijn een aangelegenheid van de fracties en kunnen daarom bekostigd worden uit de fractieondersteuning en eigen bijdragen van fractieleden.

Artikel 3. Verandering zetelaantal

Het spreekt vanzelf dat de bijdrage aangepast zal worden aan veranderde verhoudingen in de raad. De regeling heeft tot gevolg dat fracties die kleiner worden (of geheel verdwijnen) nog over de gehele maand waarin de nieuwe raad voor het eerst vergaderd declaraties kunnen indienen, op basis van de oude verhoudingen. Voor fracties die groter worden (of nieuwe fracties) gaat de nieuw vastgestelde bijdrage dezelfde maand in. Dat betekent dat de totale bijdrage voor fractieondersteuning in een verkiezingsjaar hoger kan uitvallen dan in andere jaren. Dit is niet te vermijden. Bij splitsing van een fractie zal de al eerder verstrekte vergoeding direct verrekend moeten worden. Als dat niet zou gebeuren zou een deel van de oorspronkelijke fractie over een te hoog vergoedingsbedrag beschikken en zou het andere deel juist helemaal geen vergoeding krijgen.

Artikel 4. Onvoorzien

Dit artikel behoeft geen toelichting

Artikel 5. Toepassing Awb

Indien fractieondersteuning de vorm heeft van financiële middelen is sprake van een subsidie als bedoeld in titel 4.2 Awb. De raad kan zelf bepalen of ook afdeling 4.2.8 van de Awb van toepassing is; indien deze afdeling van toepassing is horen daar wel extra verplichtingen bij (bijvoorbeeld: aanvraag voor subsidie van tevoren indienen en in beginsel vergezeld van een activiteitenplan en begroting. Specifieke vereisten voor de te voeren administratie. Melding van aanmerkelijke afwijkingen van de begroting). Dat kan een dergelijke keuze minder aantrekkelijk maken. Bij de invoering van het recht op fractieondersteuning (amendement-De Cloe c.s.) is niet stilgestaan bij de verhouding met de Awb. In veel gemeenten wordt echter inmiddels de fractieondersteuning met toepassing van titel 4.2 Awb aangewend. Nu blijkt dat dit een juiste wijze van handelen is.

In de (model)verordening is daarom een extra artikel toegevoegd, waarin het verkrijgen van fractieondersteuning gelijk wordt gesteld aan het verkrijgen van subsidie. De wijze waarop lokaal invulling wordt gegeven aan de formele rechtsregels dient lokaal bepaald te worden en wordt derhalve niet in een modelregeling vastgelegd. In de regel zal het met name gaan over de mogelijkheid om bezwaar en beroep in te stellen tegen de beschikking die een bepaald budget ter beschikking stelt.

Met het oog daarop is aan de bepaling van het model een tweede lid toegevoegd waarin wordt bepaald wanneer de formele vaststelling van de subsidie plaatsvindt. Dat is tegelijkertijd met de jaarrekening. De jaarrekening moet krachtens de Gemeentewet uiterlijk voor 15 juli worden toegezonden aan Gedeputeerde Staten.

Vaststelling van de subsidie vindt plaats na afloop van de subsidieperiode. De subsidieperiode is hier gelijk aan een kalenderjaar. Voor de vaststelling behoeft geen aparte aanvraag te worden ingediend.

Uit de Algemene wet bestuursrecht volgt dat tegen het besluit tot vaststelling bezwaar en beroep kan worden ingesteld.

Voor de volledigheid wordt nog opgemerkt dat vermelding in de verordening van de mogelijkheid van terugvordering overbodig is, omdat die mogelijkheid ook al bestaat op grond van artikel 4:57 van de Algemene wet bestuursrecht. Bestedingen in strijd met deze verordening kunnen worden teruggevorderd voor zover na de dag waarop de subsidie is vastgesteld, nog geen vijf jaren zijn verstreken. Bij een systeem van het vooraf beoordelen van de uitgaven zal minder snel sprake zijn van terugvordering situaties. Uit de Algemene wet bestuursrecht volgt dat tegen het besluit tot terugvordering bezwaar en beroep kan worden ingesteld.

Paragraaf 2. Ambtelijke bijstand

Artikel 6. Verzoek om informatie

De verordening is niet bedoeld om formele barrières op te werpen die het verlenen van bijstand aan raadsleden juist bemoeilijkt. Indien het gaat om het verzoek om informatie van feitelijke aard, dan wel inzage in of afschrift van openbare documenten, kan een raadslid contact opnemen met de griffier die het verzoek kan neerleggen bij een ambtenaar uit de reguliere ambtelijke organisatie. Het begrip document wordt hier overigens gebruikt in de betekenis die het in de Wet openbaarheid van bestuur heeft. Met openbaar wordt bedoeld openbaar in de zin van de Wet openbaarheid van bestuur. Op niet-openbare documenten is het bepaalde in de artikelen 25, 55 en 86 van de Gemeentewet van toepassing.

Er is voor gekozen de griffier te benoemen als centrale functionaris. Het bestaan van het instituut griffie en de ontvlechting van de posities van de raad en het college, die bij de dualisering hun beslag hebben gekregen, leiden ertoe dat de ambtelijke organisatie parallel ontvlochten is. Omdat de griffier geen zeggenschap heeft over de reguliere ambtelijke organisatie zal de secretaris de ambtenaar die de bijstand verleent moeten aanwijzen. De ontvlechting van posities leidt in dit geval dus noodzakelijkerwijs tot een verdergaande formalisering van de regeling omtrent ambtelijke bijstand.

De bijstand wordt zo spoedig mogelijk verleend. Het is niet mogelijk in de verordening hiervoor vaste termijnen op te nemen in verband met de verschillen in aard en omvang van de werkzaamheden voor een verzoek. De griffier ziet er op toe dat er voortgang blijft in het proces.

In de gehele verordening is er voor gekozen een onderscheid aan te brengen tussen ambtenaren en medewerkers van de griffie. Als er over ambtenaren gesproken wordt, worden ambtenaren van de reguliere ambtelijke organisatie bedoeld die onder het gezag van het college vallen en dus niet onder de noemer “griffiemedewerkers”. Dit neemt niet weg dat medewerkers van de griffie ook ambtenaren in de zin van de Ambtenarenwet zijn.

Op grond van het derde lid is er bij twijfel een rol voor de secretaris weggelegd. Deze zal moeten beslissen of het een verzoek als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a en b betreft. In het eerste lid is ervoor gekozen om alle verzoeken om informatie of bijstand eerst voor te leggen aan de griffier (als centrale spil). Niet gekozen is voor het alternatief waarin aan raadsleden de mogelijkheid wordt geboden om zich rechtstreeks tot een ambtenaar van de reguliere ambtelijke organisatie te wenden.

In het vijfde lid krijgen ook de commissieleden de mogelijkheid feitelijke informatie over raadsvoorstellen en documenten (op) te vragen. Bijstand voor het maken van moties, amendementen en initiatiefvoorstellen moet altijd lopen via een raadslid omdat zij ook de enige zijn die deze kunnen indienen bij de raad.

Artikel 7 en 8. Verlenen van ambtelijke bijstand en weigering verzoek om ambtelijke bijstand

Beoordeling of één van de genoemde weigeringsgronden zich voordoet vindt in eerste instantie plaats door de gemeentesecretaris als hoofd van de reguliere ambtelijke organisatie. In artikel 8 is aangegeven dat de uiteindelijke beslissing over het niet verlenen van ambtelijke bijstand is voorbehouden aan de burgemeester. Het ligt in de rede dat hij hierover overleg voert met de secretaris en de griffier (en indien nodig ook het betrokken raadslid). Uiteraard kan de raad via de gebruikelijke weg hierover de burgemeester verzoeken verantwoording af te leggen (artikel 180 Gemeentewet).

Artikel 9. Geschil over ambtelijke bijstand

Ook indien - naar de mening van het raadslid - op onvoldoende wijze aan zijn of haar verzoek om hulp gehoor wordt gegeven kan de zaak aan een hogere instantie worden voorgelegd: de burgemeester is daar gezien zijn eigenstandige positie in het gemeentelijke bestuur de meest aangewezen instantie voor. Wel dient het betrokken raadslid of de griffier hierover eerst overleg te voeren met de secretaris.

Artikel 10. Verleende ambtelijke bijstand

Dit artikel biedt de mogelijkheid om aan ieder raadslid een vaste hoeveelheid uren of keren recht op ambtelijke bijstand door de reguliere ambtelijke organisatie toe te kennen. Volgens de toelichting op de modelverordening wordt hiermee een extra garantie geboden dat dit recht ook geëffectueerd kan worden. Het biedt de ambtelijke organisatie bovendien de mogelijkheid enigszins grip te houden op de omvang van de werkzaamheden. (Deze begrenzing geldt niet voor eenvoudige informatieverschaffing als bedoeld in artikel 6, eerste lid, onderdeel a en b. Deze bijstand kan onbeperkt geboden worden.)

Het door de secretaris bij te houden register maakt het bovendien mogelijk na te gaan hoe vaak er al een beroep is gedaan op de ambtelijke organisatie. Tevens kan het een belangrijke rol spelen bij het in kaart brengen van de behoefte aan deze voorzieningen.

De raad kan desgewenst ook concreet bepalen dat in het register wordt opgenomen

• •

  a. welk raadslid om bijstand heeft verzocht;

• •

  b. over welk onderwerp om bijstand is verzocht;

• •

  c. welke ambtenaar de bijstand heeft verleend;

• •

  d. hoeveel tijd het verlenen van de bijstand heeft gekost;

• •

  e. de reden waarom een verzoek is geweigerd.

Voor zo’n detaillering in de verordening is hier niet gekozen.

Artikel 11. Vertrouwelijkheid ambtelijke bijstand

Indien een raadslid om ambtelijke bijstand verzoekt, moet hij ervan uit kunnen gaan dat de ambtenaar bij het verrichten van die werkzaamheden onafhankelijk opereert van het college. Dit is een gevolg van de door de dualisering tot stand gebrachte ontvlechting van posities. In het tweede lid is daarom bepaald dat collegeleden zich voor informatie direct tot het betrokken raadslid wenden en niet tot de behandelend ambtenaar. Dit biedt bovendien een extra waarborg voor de onafhankelijke behandeling van een verzoek om ambtelijke bijstand.

De ambtenaar die ambtelijke bijstand verleent blijft echter wel onderdeel van de reguliere ambtelijke organisatie. Het verlenen van ambtelijke bijstand hoort tot de normale uitoefening van zijn taak. Indien hij dit gedeelte van zijn taak niet goed uitoefent behoudt het college dus de mogelijkheid om de ambtenaar hierop aan te spreken.

Artikel 12, 13 en 14.

Deze artikelen behoeven geen toelichting.