Referendumverordening

Ondertekening

Toelichting

Artikel 1. Begripsbepalingen

• a.

  Een concept raadsbesluit is een aan de raad voorgelegd besluit dat op de voorlopige agenda, als bedoeld in artikel 10 van het Reglement van Orde voor vergaderingen van de gemeenteraad Castricum 2014, is opgenomen.

• b.

  De Referendumverordening maakt het alleen mogelijk om op initiatief van de bevolking een raadgevend referendum te houden. Een raadgevend referendum houdt in dat de raad de uitslag van het referendum om moverende redenen naast zich neer kan leggen.

• c.

  Wat betreft de kiesgerechtigden is aangesloten bij degenen gerechtigd zijn deel te nemen aan de raadsverkiezingen. Dit is geregeld in artikel B3 en artikel J1 van de Kieswet. Een referendum is alleen mogelijk binnen het grondgebied van de eigen gemeente.

Artikel 2. Referendabele besluiten

Alleen concept besluiten van de raad kunnen onderwerp van een referendum zijn. De besluiten genomen door het college of door de burgemeester zijn niet referendabel (op grond van deze verordening, deze bestuursorganen kunnen desgewenst zelf een referendumregeling opstellen). Een aantal onderwerpen waarover de raad een besluit kan nemen, lenen zich minder goed voor een referendum. In deze verordening is een lijst met uitzonderingen opgenomen, gebaseerd op de ervaringen van onder meer de Tijdelijke referendumwet en autonome gemeentelijke verordeningen. Enerzijds dient voorkomen te worden dat de verordening een leeg instrument wordt waarbij het praktisch onmogelijk wordt een referendum te organiseren. Anderzijds is het voor de burger belangrijk dat duidelijk is over welke besluiten geen referendum kan worden gehouden.

In het vorige VNG model was de volgende uitzonderingsgrond opgenomen: waarbij het belang van het referendum niet opweegt tegen de verantwoordelijkheid van de raad voor kwetsbare groepen en hun plaats in de samenleving. Deze is geschrapt omdat dit als onder de algemene uitzonderingsgrond valt. De algemene uitzonderingsgrond benadrukt en garandeert de beoordelingsvrijheid van de raad. Deze uitzonderingsgrond kan bijvoorbeeld toegepast worden indien er over het onderwerp al een Uniforme Openbare Voorbereidingsprocedure is geweest, of in het geval van korte termijnen waarop het besluit genomen moet worden of de mogelijkheid van grote financiële claims.

Artikel 3. Samenstelling referendumcommissie

In het geval er een referendum wordt gehouden is het raadzaam dat er een referendumcommissie wordt ingesteld. Het onderwerp dat ten grondslag ligt aan het referenduminitiatief is doorgaans politiek gevoelig. Burgers zijn van mening dat de raad gecorrigeerd dient te worden. Maar het is wel de gemeente die het referendum en de voorlichting organiseert. Een ‘pettenprobleem’ komt in de praktijk bij referenda vaak voor. Een onafhankelijke referendumcommissie kan dan de neutrale derde partij zijn die toeziet op de organisatie en uitvoering van het referendum.

In het model is gekozen voor een permanente commissie met vijf leden. Het kan zijn dat de leden van de commissie lange tijd niet bijeenkomen. Als er geen referenduminitiatief is, zal er doorgaans geen reden zijn om te vergaderen. Er is gekozen voor een qua aantal ruime commissie en niet voor een commissie van bijvoorbeeld drie personen plus plaatsvervangers. Door meer leden te benoemen dan nodig voor het quorum wordt een oplossing gegeven in het geval één van de leden afwezig is of zich wil onthouden van deelname in verband met mogelijke belangenverstrengeling.

Er is niet expliciet geregeld dat leden (bijv. in geval van niet functioneren) ontslagen kunnen worden. In het algemeen geldt dat diegene die benoemt ook kan ontslaan.

Artikel 4. Taken referendumcommissie

Deze commissie heeft diverse adviserende taken gekregen. Daarnaast wordt de onafhankelijke positie ondersteund door de mogelijkheid gevraagd en ongevraagd advies te geven.

De commissie adviseert, bij een inleidend verzoek, over de toelaatbaarheid van het onderwerp. Dit hangt samen met de in artikel 2 opgenomen onderwerpen waarover geen referendum gehouden kan worden. De vraag moet eenduidig zijn en begrijpelijk voor de burgers. Wat betreft het toezicht op de objectiviteit van de door de gemeente verstrekte voorlichting kan gedacht worden aan een bijv. een folder waarin argumenten pro en contra worden genoemd. De bevoegdheid van de commissie strekt zich niet uit tot de door de burgers gevoerde campagne. De vrijheid van meningsuiting staat daarin voorop. De commissie heeft ook een rol bij de advisering van de verdeling van de beschikbaar gestelde subsidie. Deze advisering ziet onder meer op de verdeelsleutel die wordt vastgesteld. Zo kan besloten worden dat 40 % van de subsidiegelden bestemd is voor activiteiten van voorstanders van het besluit, 40% voor tegenstanders en 20% voor neutrale/informerende activiteiten. De commissie heeft ook een rol bij de evaluatie van gehouden referenda en bij de evaluatie van referendumverzoeken welke niet tot een referendum hebben geleid. Deze taak is een logisch gevolg van de toezichthoudende taak bij het hele referendumproces.

Artikel 5. Inleidend verzoek

Kiesgerechtigden nemen het initiatief tot een referendum. Hiertoe kunnen zij schriftelijk een verzoek indienen tot het houden van een referendum. Een referendum biedt de burgers de mogelijkheid aan de noodrem te trekken als hun politieke vertegenwoordigers een besluit dreigen te nemen dat in hun ogen verkeerd is. Het is logisch dat burgers dan ook zelf kunnen beslissen wanneer dit noodzakelijk is. In het model is gekozen voor een eenvoudige procedure. Het inleidend verzoek wordt een week voor de raadsvergadering ingediend bij de griffier en wordt later mogelijk gevolgd een definitief verzoek. Het inleidend verzoek ziet op het concept-raadsbesluit. Door de duale verhoudingen wordt het verzoek formeel ingediend bij de griffier, praktisch gezien zal de medewerking van het ambtelijk apparaat nodig zijn. Het doel van het inleidend verzoek is tweeledig. De raad moet op korte termijn beslissen of een onderwerp referendabel is en niet valt onder de uitzonderingen genoemd in artikel 2. De referendumcommissie adviseert hierbij. Daarnaast moet aangetoond worden dat een onderwerp niet alleen maar leeft bij enkele mensen maar op enig draagvlak in de gemeente kan steunen. Hiertoe worden een aantal handtekeningen overlegd. Op korte termijn is het voor burgers dan duidelijk of het zin heeft om handtekeningen te verzamelen ter ondersteuning van het definitief verzoek.

Handtekeningenlijsten

Bij het verzamelen van de handtekening kan worden gekozen voor een 'haal' of een ‘brengsysteem’. In het eerste geval wordt het ophalen van de vereiste handtekeningen aan de initiatiefnemers overgelaten. In het tweede geval dienen kiesgerechtigden hun handtekening te plaatsen in de daarvoor aangewezen plaatsen, zoals de publieksbalie in het gemeentehuis. Uit de evaluatie van de Trw blijkt dat een groot nadeel van het haalsysteem is dat de controle op handtekeningen een tijdrovend karwei is en door onvolledig ingevulde lijsten veel handtekeningen ongeldig moeten worden verklaard. In dit model is gekozen voor het brengsysteem op het gemeentehuis zodat direct de identiteit (kiesgerechtigdheid) van de ondertekenaar gecontroleerd worden aan de hand van het BRP. Om de controle op de kiesgerechtigheid zo makkelijk mogelijk te maken is een legitimatieplicht opgenomen. Dit is voor een burger niet extra belastend, gezien de Wet op de identificatieplicht heeft een burger dit bij zich. Het is uiteraard mogelijk om op andere plaatsen in de gemeente handtekeningen te laten zetten, zij het dat dan niet direct in de BRP de controle op kiesgerechtigdheid kan plaatsvinden. Gezien de controle op identiteit ligt het voor de hand om aan de gemeente gebonden openbare instellingen zoals de brandweerkazerne of openbare bibliotheek te kiezen.

Bij het controleren van de handtekeningen moet beoordeeld worden of diegenen die de ondersteuningsverklaring indient op dat moment kiesgerechtigd zou zijn voor de raadsverkiezingen. Immers bij het zetten van de handtekening is nog niet bekend of en zo ja wanneer het referendum gehouden wordt en kan dus niet gewerkt kan worden met een apart bestand van kiesgerechtigden voor het referendum.

De handtekeningen moeten worden geplaatst op van gemeentewege verstrekte lijsten. Op basis van artikel 4:4 Awb (aanvraagformulier beschikkingen) heeft de gemeente de bevoegdheid om een formulier voor het aanvragen en het verstrekken van gegevens vast te stellen. Het inleidend verzoek is te beschouwen als een aanvraag in de zin van de Awb.

Wat betreft de procedure van het inleidend verzoek moet allereerst een termijn worden vastgesteld waarbinnen de handtekeningen moeten worden ingeleverd. Hier is gekozen voor een korte termijn van één week voor de raadsvergadering. De achterliggende gedachte is dat op deze manier in de raadsvergadering zelf besloten kan worden of er voldoende geldige handtekeningen zijn verzameld zodat de volgende fase in het proces (het definitieve verzoek) kan ingaan.

Drempel inleidend verzoek

Bij de hoogte van de drempel die wordt gesteld ten aanzien van het verzoek om een referendum, kan worden aangesloten bij de voorstellen van de commissie Biesheuvel over een correctief referendum op decentraal niveau. De commissie ging uit van 50% van de kiesdeler van de laatst gehouden verkiezing van de raad. De commissie achtte de hoogte van deze drempel niet te hoog om een verzoek tot referendum onmogelijk te maken, maar wel hoog genoeg om te voorkomen dat een referendum wordt aangevraagd dat te weinig draagvlak vindt onder de bevolking. In de Tijdelijke referendumwet werd gekozen voor een systeem waarbij de gemeentegrootte (aantal inwoners) bepalend is.

Bij de vaststelling van de Referendumverordening heeft de raad gekozen voor de eerste manier: 50% van de kiesdeler. Alleen is niet de kiesdeler gebruikt van de laatst gehouden verkiezing van de raad, maar een gemiddelde kiesdeler van de raadsverkiezingen sinds de fusie per 1 januari 2002.

De kiesdelers waren:

2014: 763,04

2010: 736,26

2006: 715,04

De gemiddelde kiesdeler is 738,11. 50% hiervan is 369,05 en dit is afgerond op een rond getal van 370 handtekeningen.

Beslissing inleidend verzoek

Allereerst dient de raad, na advies van de referendumcommissie, vast te stellen of het verzoek een besluit betreft waarover op grond van de verordening een referendum niet is uitgezonderd.

Vervolgens wordt beslist of het inleidend verzoek is gedaan door het vereiste aantal kiesgerechtigden. De voorgeschreven eisen dient om de kiesgerechtigdheid te bepalen. Door de identificatie verplichting zal het aantal afgekeurde ondersteuningsverklaringen gering zijn.

Het besluit van de raad op het inleidend verzoek is een besluit in de zin van de Awb. Hiertegen staat bezwaar en beroep open.

Toepassing elektronische handtekening en DigiD

Wij hebben in het model geen mogelijkheid opgenomen om via een elektronische handtekening steun te verlenen aan een referendumverzoek. Een bestuursorgaan kan op grond van afdeling 2.3 Awb de elektronische weg openstellen voor referendumverzoeken. Aan het gebruik van de elektronische weg kan het bestuurorgaan nadere eisen stellen. De elektronische weg voor referendumverzoeken komt naast en niet in plaats van de conventionele weg. Tot op heden is er nog geen ervaring opgedaan met het toepassen van een elektronische handtekening bij een referendumverzoek.

Bij het zetten van een handgeschreven handtekening ter ondersteuning van een referendumverzoek heeft de handtekening verschillende functies. Deze dient ter authenticatie en identificatie (vaststellen van de identiteit van een persoon) en om de wilsuiting vast te leggen (van belang in het kader van rechtsgevolg en of bewijsvoering). Deze functies zijn ook via de elektronische handtekening te bewerkstelligen.

Er zijn diverse niveaus van elektronische handtekeningen. Het verschil zit hem in de waarborgen waarmee de handtekening is omkleed. Een eenvoudige vorm van een elektronische handtekening is een gescande handtekening die aan een elektronisch document is toegevoegd. De keuze voor het benodigde niveau van een handtekening dat voldoende betrouwbaar is voor de desbetreffende webdienst/handeling is de verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan (art 2:15, derde lid Awb).

DigiD is een gemeenschappelijk authenticatiesysteem. DigiD wordt momenteel primair gebruikt voor de functie authenticatie. DigiD verifieert in dat geval iemands identiteit. DigiD kan worden gebruikt als elektronische handtekening. Hierbij geldt dat het bestuursorgaan verantwoordelijk is voor de keuze van niveau van elektronische handtekening voor een referendumverzoek en dient dit te regelen in haar beleid, gebruiksvoorwaarden richting de gebruikers (kiesgerechtigden). Het bestuursorgaan dient onder meer ook zorg te dragen voor de ‘logische associatie’ tussen de ondertekenaar en de elektronische handtekening en vervolgens de elektronische handtekening en het document. Bovendien dient het bestuursorgaan gebruikers te informeren wanneer sprake is van authenticatie en wanneer van het plaatsen van een elektronische handtekening.

Het gebruik van DigiD zou voor burgers die over deze handtekening beschikken drempelverlagend kunnen werken. Voor hen is het eenvoudiger een referendumverzoek te ondersteunen via enkele handelingen op de computer dan om naar het gemeentehuis te gaan om een handtekening te zetten. Voor de gemeente is er geen sprake van werkbesparing. Zij zal ook de ondersteuningsverklaringen afgelegd via DigiD moeten controleren op kiesgerechtigheid (woont deze persoon in de gemeente, is deze oud genoeg etc.).

Het is de vraag of er voor gebruik van DigiD zwaardere eisen gesteld dienen te worden qua aantal af te leggen ondersteuningsverklaringen. De 'drempel' voor de burger en de tijd die het kost om een verzoek af te leggen is hoger indien dit dient plaats te vinden op het gemeentehuis. Indien geconcludeerd wordt dat er bij toepassing van DigiD meer ondersteuningsverklaringen dienen te worden afgelegd, volgt de lastige vraag hoeveel dit dan zouden moeten zijn en hoe dit in verhouding dient te staan tot de handtekeningen die wel op het gemeentehuis zijn afgelegd.

Wij wijzen hierbij ook op een advies van de Kiesraad1 over digitale verzoeken en ondersteuningsverklaringen. De Kiesraad geeft aan dat het (..) ‘op de duur mogelijk moet worden dat deze ook door middel van een digitale handtekening wordt afgelegd. Zolang nog geen voldoende veiligheidsgaranties op dit punt bestaan, is naar het oordeel van de Raad het indienen van verzoeken en ondersteuningsverklaringen in persoon op het gemeentehuis de enige betrouwbare optie.’

Op 19 februari 2009 heeft de Tweede Kamer gesproken over twee referenduminitiatief-voorstellen. In dit debat komt eveneens de elektronische handtekening ter sprake. De minister wordt verzocht om aan te geven wanneer een betrouwbaar systeem mogelijk is om handtekeningen in te zamelen via DigiD. In dit debat wordt kort verwezen naar de discussie rond stemcomputers die niet betrouwbaar zijn en niet meer mogen worden ingezet bij verkiezingen. Ook wordt verwezen naar het advies van de Kiesraad.

De minister heeft op 16 maart 2009 de Tweede Kamer hierover geïnformeerd2. De minister geeft aan dat het nu nog niet mogelijk is om voldoende waarborgen te creëren om te gaan werken met digitale verzoeken en ondersteuningsverklaringen. Ook kan niet aangegeven worden op welke termijn dit wel het geval is. Ook wordt aangegeven dat indien er wel een betrouwbaar systeem is voor het elektronisch inzamelen van ondersteuningsverklaringen er een discussie gevoerd dient te worden over de vraag of digitalisering gevolgen moet hebben voor de hoogte van de drempels.

Al met al zijn deze overwegingen rond DigiD de reden dat deze toepassing (nog) niet in de modelverordening is opgenomen en gekozen wordt voor het gebruik van handtekeningenlijsten die worden ondertekend op het gemeentehuis.

Artikel 6. Definitief verzoek

Als de raad van mening is dat het onderwerp referendabel is, zijn de initiatiefnemers weer aan bod. Zij moeten een verzoek doen tot het houden van een referendum en voldoende ondersteunende handtekeningen verzamelen. Het definitieve verzoek ziet op het concept-besluit mét eventuele aangenomen amendementen erin verwerkt.

De procedure is in grote lijnen gelijk aan die bij het inleidende verzoek. De raad controleert of er voldoende (geldige) handtekeningen zijn verzameld. De toelaatbaarheid van het onderwerp is al eerder in de procedure, bij het inleidend verzoek, getoetst. Een voldoende aantal handtekeningen zal dan ook een positief besluit tot het houden van het referendum tot gevolg hebben.

Artikel 7. Datum

Het vaststellen van de datum waarop het referendum zal worden gehouden is voorbehouden aan de raad. Van belang is dat er voldoende tijd is om het referendum te organiseren (stemlokalen huren, bemensing stembureaus, drukwerk etc.) en dat er enige ruimte is om vakantie perioden (juli/augustus, december/januari) te overbruggen omdat deze niet geschikt zijn voor het houden van een referendum. Het ligt voor de hand dat het advies van het college op dergelijke zaken ziet. De datum kan vallen op een dag waarop tevens andere verkiezingen worden gehouden, maar dat hoeft niet het geval te zijn. Het combineren van verkiezingen is praktisch omdat de kiesgerechtigden niet twee maal naar de stembus hoeven te komen. Ook zorgt een combinatie doorgaans voor een hogere opkomst en voor een reductie in de kosten van een referendum. Uiteraard kunnen er ook meerdere referenda op dezelfde dag plaatsvinden.

Artikel 8. Vraagstelling

De raad beslist of en wanneer een referendum wordt gehouden en stelt ook de vraagstelling vast. Het meest voor de hand ligt een vraagstelling welke gekoppeld is met het voorgenomen besluit. Met het voorgenomen besluit wordt bedoeld het concept-besluit mét eventuele aangenomen amendementen erin verwerkt. Aan de kiezer wordt dan de vraag voorgelegd of zij vóór of tegen het concept raadsbesluit, waarover het referendum wordt gehouden, zijn. De vraagstelling moet wel voldoende duidelijk zijn, de referendumcommissie heeft tot taak hierover adviseren. Het is mogelijk om de vraagstelling tevens op te nemen op de stempas/oproepkaart.

Artikel 9. Budget

Er kan jaarlijks een vast bedrag op de begroting worden opgenomen voor het organiseren van referenda of er kan per referendum een budget worden vastgesteld. Hier is gekozen voor het laatste. Naast een bedrag voor de organisatie van het referendum zelf zal de voorlichting geld kosten. Dit betreft zowel de voorlichting door de gemeente zelf (uitleg over het conceptraadsbesluit) als de voorlichting door verschillende belangengroeperingen waaronder de initiatiefnemers van het referendum.

De referendumcommissie heeft een belangrijke adviserende rol. Zowel bij de totstandkoming van de beleidsregels op grond waarvan de subsidies kunnen worden verstrekt als de toekenning van de subsidies zelf.

Artikel 10. Uitvoering

Het feit dat het college is belast met de uitvoering, volgt uit de Gemeentewet (artikel 160, eerste lid onder b). Tot de organisatie behoren diverse taken, zowel de voorlichting over het onderwerp waarop het referendum ziet, als de inrichting en bemensing van de stemlokalen en het drukken van de stembiljetten en oproepkaarten/stempassen.

Artikel 11. Procedure stemming

Het ligt voor de hand om voor de procedures rond de stemming aan te sluiten bij de gang van zaken bij de raadsverkiezingen en dit niet allemaal opnieuw per verordening te regelen. Vandaar dat de Kieswet en het Kiesbesluit van overeenkomstige toepassing zijn. Dit omvat het hele proces van de termijn waarop bij de kiesgerechtigden de oproepkaart/stempas voor het referendum bezorgd dient te zijn als de werkwijze in het stembureau en de vaststelling en bekendmaking van de uitslag.

Artikel 12. Strafbepalingen

Op grond van artikel 154 van de Gemeentewet kan de raad op overtreding van een verordening straf stellen. Voor het bepalen van wat strafbaar is, is aangesloten bij de Kieswet, hoofdstuk Z.

Artikel 13. Inwerkingtreding

Dit artikel spreekt voor zich.

Artikel 14. Citeertitel

Dit artikel spreekt voor zich.