Beleidsnotitie Kangoeroewoningen

Korte Beleidsnotitie

Kangoeroewoningen

De laatste tijd is sprake geweest van een groeiende emancipatie en individualisering, gesteund door bredere maatschappelijke ontwikkelingen die daar ruimte voor scheppen. Jongeren gaan vroeger op zichzelf wonen, ouderen blijven graag langer zelfstandig. Daarnaast is het bewustzijn gegroeid dat in vele gevallen aan een zorgbehoefte het meest efficiënt en effectief kan worden voldaan door mensen uit de eigen directe omgeving. In deze regio, wellicht meer dan elders, geldt bovendien dat mensen sterk hechten aan hun leefomgeving. Families blijven vaak dicht bij elkaar wonen en de dorpen kennen een hechte sociale structuur. In dit samenstel van omstandigheden is een groeiende belangstelling ontstaan voor het fenomeen 'kangoeroewoning'- een constructie waarbij een zorgbehoevend persoon (semi)zelfstandig woont bij een familielid. Daarbij wordt dan in of bij een bestaande woning een min of meer op zichzelf staande wooneenheid gebouwd waarin de zorgbehoevende - meestal een ouder familielid - een eigen huishouden voert. Zo wordt zorg en contact gecombineerd met de vrijheid en regelmaat van het vertrouwde 'eigen boeltje'.

Deze vorm van zorg is enkele jaren geleden in het nieuws gekomen toen enkele gemeenten in Brabant formeel toestemming gaven voor zelfstandige bewoning van een garage of schuur door een zorgbehoevend familielid. Het fenomeen "Opa in de garage" veroorzaakte enige ophef in de bouwwereld: bewoning van bijgebouwen werd eerder altijd beschouwd als een absolute onwenselijkheid. De realistische uitwerking van de pro's en contra's van het gegeven in een beleidsstuk (dat het 'Boekelse Model' ging heten) heeft de constructie inmiddels in veel gemeenten doen aanslaan als een mogelijk instrument om mantelzorg en seniorenhuisvesting in een bevredigende combinatie te verbeteren. Ook het rijk en veel provincies beschouwen de kangoeroewoning - binnen randvoorwaarden - als toelaatbaar en werkbaar.

De raadscommissie van Ferwerderadiel heeft ook unaniem aangegeven dat de mogelijkheid tot het realiseren van een zelfstandige woonruimte voor een zorgbehoevend familielid in of bij een reeds bestaande woning wenselijk is. De commissie zag veel winst in de voordelen van de wederzijds natuurlijke en innige verhouding tussen gever en ontvanger van zorg, en van de positieve uitwerking op het welbevinden en de sociaal-maatschappelijke positie die voortvloeit uit het zelfstandig wonen.

De raadscommissie stemde in met het voorstel hierop nieuw beleid te maken. Daarbij werden de volgende aandachtspunten aangedragen:

• 1.

  wonen in een bijgebouw - in sommige gevallen en onder voorwaarden - moet in principe mogelijk zijn;

• 2.

  daarbij moet echter worden gewaakt dat niet een nieuw adres ontstaat: een permanent zelfstandige woning;

• 3.

  in principe moet het om tijdelijke situaties gaan; die tijdelijkheid moet duidelijk worden vastgelegd;

• 4.

  desalniettemin zou het plezierig zijn als een woonunit hergebruikt kan worden voor hetzelfde doel om kapitaalvernietiging te voorkomen;

• 5.

  er moet naar worden gestreefd de tweede huishouding wel gemeentelijke belastingen en heffingen te laten betalen, zoals ieder huishouden dat doet;

• 6.

  er zou een goed omschreven 'regeling' moeten komen om misbruik te voorkomen én om de burger helder en concreet te kunnen voorlichten;

• 7.

  een dergelijke regeling zou in het bestemmingsplan moeten worden opgenomen. In uitzonderlijke gevallen zou met een buitenplanse vrijstelling (art. 19) gewerkt moeten worden;

• 8.

  er moet sprake zijn van een aantoonbare zorgbehoefte, maar anderzijds moeten zaken ook niet te zeer worden dichtgetimmerd;

• 9.

  er moet een maximum gesteld worden aan het ruimtebeslag;

• 10.

  vaste secundaire voorwaarden zijn eerst niet nodig;

• 11.

  er moet een koppeling met mantelzorg zijn, maar ook hier moet er niet te veel worden dichtgetimmerd. Ermoeten wel duidelijke criteria worden gesteld, maar niet zonder ruimhartigheid.

  Voornemen

  Op basis van bovenstaande punten zal ons college het volgende beleid gaan hanteren en uitvoeren. Grondslag daarvoor is de instelling dat bewoning van een bijgebouw door een hulpbehoevende naaste in ruimtelijke zin acceptabel is, en ons college bereid is zijn ruimtelijke plannen daarop toe te snijden en waar nodig bereid is medewerking te verlenen aan een vrijstelling van de bestemmingsplanvoorschriften.

  In het nieuwe bestemmingsplan Grote Dorpen (en later in andere plannen) zal onder de gebruiksbepalingen de regel dat bewoning van vrijstaande bijgebouwen "in ieder geval strijdig met de voorschriften" is worden aangepast. Onder de algemene gebruiksbepalingen zal een redel worden opgenomen die tijdelijke bewoning bij binnenplanse vrijstelling mogelijk maakt als tenminste aan een aantal - redelijk strakke - criteria wordt voldaan. Dit kan met een redelijk eenvoudige en goedkope procedure. Gevallen die niet (helemaal) binnen die criteria vallen, kunnen - na een uitgebreidere overweging door het college - met een buitenplanse vrijstelling worden toegelaten. Voor die laatste mogelijkheid dienen overigens ook randvoorwaarden (beleidsregels) te worden gesteld.

  Beperkende voorwaarden, zoals de tijdelijkheid en het verbod op vorming van een nieuw adres, kunnen bij een binnenplanse vrijstelling worden opgenomen in het bestemmingsplan, bij zowel binnen- als buitenplanse vrijstellingen kunnen ze als voorwaarde in het vrijstellingsbesluit zelve worden opgenomen.

  Voor binnenplanse vrijstellingen zal de "in ieder geval strijdig" bepaling worden aangevuld met een 'tenzij' dat verwijst naar de vrijstellingsbepaling. Iets dergelijks moet gebeuren met de definitie van een woning die nu nog bepaalt dat sprake moet zijn van bewoning door één huishouden. In alle gevallen zal verzekerd zijn dat geen tweede wooneenheid gevormd kan worden zonder vrijstelling.

  In de vrijstellingsbepaling zal toestemming worden gegeven voor realisatie van een tweede, zelfstandige wooneenheid op het perceel ten behoeve van de huisvesting en verzorging van een zorgbehoevende. Als criteria worden gesteld dat sprake moet zijn van een genoegzaam aangetoonde, tijdelijke zorgbehoefte en een persoonlijke, niet-bedrijfsmatige relatie.

  Als voorwaarden worden gesteld dat:

• a.

  geen nieuw adres ontstaat;

• b.

  de zelfstandige huisvesting slechts wordt toegestaan in directe relatie met een zorgbehoefte en niet kan overgaan op derden;

• c.

  de huisvesting plaats vindt binnen de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt voor het perceel (inclusief de binnenplanse vrijstellingsmogelijkheden) - zowel wat betreft de oppervlakte en/of inhoud van het hoofdgebouw als ook de oppervlakte en hoogte van bijgebouwen;

• d.

  ingeval de hoofdwoning een beeldbepalende boerderij is: de huisvesting plaatsvindt binnen het hoofdgebouw - tenzij dit in redelijkheid ten behoeve van een goede bruikbaarheid niet gevraagd kan worden;

• e.

  geen schade wordt aangericht aan een goede waterhuishouding, mogelijk archeologisch bodemarchief of natuurwaarden en dat goede afstemming op de omgeving is gewaarborgd t.a.v. geluid, milieuzonering en externe veiligheid;

• f.

  het plan voldoet aan de Bouwverordening en het Bouwbesluit;

• g.

  geen bewoning plaats vindt in een gebouw dat minder dan 2 m. uit de erfgrens staat én ramen heeft die uitzien op een naburig woonperceel.

  Voor gevallen waarin bovenstaande niet voorziet kan een vrijstelling ex art. 19 WRO worden overwogen, waarbij ons college - binnen de kaders die een goede ruimtelijke ordening stelt - aanvragen ruimhartig zal benaderen. Onder deze kaders worden in ieder geval verstaan: een positief welstandsadvies, een goede landschappelijke inpassing, een degelijke onderbouwing van een plan in milieuhygiënische zin. Ook zal, om dezelfde reden van een goede ruimtelijke ordening, kunnen worden geëist van aanvrager dat, indien door bouw of plaatsing van een woonunit het maximaal te bebouwen oppervlakte dat in het bestemmingsplan wordt toegestaan wordt overschreden, deze unit na beëindiging van de zorgsituatie weer wordt verwijderd. Let wel: het is nog niet duidelijk welk effect de invoering van de nieuwe Wro op 1 juli 2008 zal hebben op de mogelijkheden van toepassing van de huidige vrijstelling ex artikel 19 lid 1. Het is mogelijk dat in het najaar deze notitie op enkele punten zal moeten worden aangepast.

  In alle gevallen zal een plan vanzelfsprekend moeten voldoen aan de eisen die het Bouwbesluit en de Bouwverordening stellen.

  Uitvoering

  Procedureel hoeft het onderscheid tussen binnenplanse en buitenplanse vrijstellingen voor respectievelijk de eenvoudige mantelzorgsituaties en andere, uitgebreidere situaties niet groot te zijn als gewerkt kan worden met een artikel 19 lid 2-procedure. De legeskosten zijn wel hoger, zeker als een (ook zwaardere) artikel 19 lid 1-procedure vereist is. Een belangrijker verschil is de mate van rechtszekerheid: als aan de criteria en voorwaarden van de binnenplanse vrijstelling wordt voldaan, dan zal die vrijstelling in principe ook worden gegeven. Een aanvrager kan zijn plan dan op voorhand zó aanpassen dat vrijstelling verkregen zal kunnen worden. Een buitenplanse vrijstelling vereist een bredere afweging, waarvan de uitkomst afhangt van de wenselijkheid en toelaatbaarheid van meer aspecten van het plan, die vaak niet vooraf objectief te omschrijven zijn.

  Aangezien het bestemmingsplan 'Grote Dorpen' nog geen rechtskracht heeft en de bestemmingsplannen voor het buitengebied en de kleine kernen nog verder van actualisatie zijn, zal voorlopig nog veel gewerkt moeten worden met buitenplanse vrijstellingen. een bijkomend voordeel is dat daardoor in eerste instantie zorgvuldiger moet worden omgegaan met aanvragen zodat ervaring kan worden opgedaan met de behandeling en met de gevolgen en handhaving van vrijstellingen, een ervaring die voor de opstelling van latere bestemmingsplan kan leiden tot aanpassing van het beleid.

  Verleende vrijstellingen en bouwvergunningen worden altijd al in afschrift toegezonden aan Sector II. De aanslagen voor de WOZ en andere gemeentelijke belastingen worden dan in gevallen als deze automatisch opgelegd op beide wooneenheden, ongeacht dat sprake is van één adres.

  Publicatie en ter inzage legging van deze notitie én van het nieuwe bestemmingsplan zal de regeling ter attentie van de bevolking brengen. Wellicht kan in het Sawn Stjerren Nijs van tijd tot tijd wederom aandacht worden besteed aan de mogelijkheid voor vrijstelling. Er mag worden verondersteld dat zorginstellingen en artsen de mogelijkheden die het beleid biedt aan hun cliënten zullen aangeven.

  Handhaving

  Handhaving zal zich primair toespitsen op het voorkomen dat een nieuw adres ontstaat en op verwijdering of verbouwing van unit na beëindiging van de zorgsituatie - al naar gelang de gestelde voorwaarden. Met Burgerzaken is reeds kortgesloten dat op de adressen waar een vrijstelling verleend is, een bewakings-systeem kan worden ingesteld. Daardoor kunnen mutaties op dat adres (verhuizing, overlijden, aanvraag voor een nieuw adres) direct aan Sector III en/of het Handhavingsbureau worden doorgegeven. Verzoeken om woningsplitsing worden op Sector III zelf gesignaleerd. Ook wordt op reguliere basis gecontroleerd welke woningen (en andere objecten) te koop of te huur worden aangeboden, zodat verkoop van een unit aan derden tijdig kan worden voorkomen.

  Tenslotte: als onderdeel van de handhaving mag ook gelden dat in een vooraanschrijving tot beëindiging van bewoning van een unit kan worden vermeld dat voor hergebruik van de unit - dus voor bewoning door een ander dan een zorgbehoevend familielid - wederom een aanvraag voor een vrijstelling kan worden ingediend. Daarmee wordt automatisch hergebruik voorkomen, maar nuttig hergebruik niet onmogelijk gemaakt.