Brandbeveiligingsverordening 2012

Toelichting 1 Nieuwe Toelichting

Algemeen

De wetgever kondigt in de Wet veiligheidsregio's en de aanpassing daarop in

artikel 3, derde lid, een algemene maatregel van bestuur aan over het

brandveilig gebruik van voor mensen toegankelijke ruimten, niet zijnde

bouwwerken. Deze amvb neemt als het ware de plaats in van de

brandbeveiligingsverordening (TK, vergaderjaar 2008-2009, 31 968, nr. 8, p.7).

Naar verwachting treedt deze amvb pas op zijn vroegst medio 2012 in werking.

Tot die tijd moet op grond van de Wet veiligheidsregio's in elke gemeente een

4

brandbeveiligingsverordening van kracht zijn.

Als een gemeente na het in werking treden van de Wet veiligheidsregio’s (op 1

oktober 2010) nog geen nieuwe brandbeveiligingsverordening heeft vastgesteld

is zij verplicht dit alsnog te doen. De op de Brandweerwet 1985 gebaseerde

brandbeveiligingsverordening is namelijk van rechtswege bij de

inwerkingtreding van de Wet veiligheidsregio's vervallen.

De voorliggende modelregeling is, gezien het tijdelijk karakter (tot de

inwerkingtreding van de amvb) terughoudend van aard.

De regeling is aangepast aan de Wet veiligheidsregio's en de Dienstenrichtlijn.

De verordening bevat tevens regels voor de bestuurlijke boete.

Brandbeveiligingsverordening is vangnet

De brandbeveiligingsverordening mag niet regelen voor zover daarin bij of

krachtens enig ander (hoger) wettelijk voorschrift is voorzien. Hierop moet bij

het stellen van regels nauwlettend worden toegezien. Feitelijk moet de

gemeente zich telkens weer afvragen in hoeverre een wettelijk voorschrift al

voorziet of mede (indirect) voorziet in de brandveiligheid die in de Wet

veiligheidsregio's als opdracht aan het college is gegeven. In zo'n geval gaat dat

wettelijk voorschrift voor op de brandbeveiligingsverordening. Met andere

woorden: de brandbeveiligingsverordening is een vangnet voor

brandveiligheidvoorzieningen die noodzakelijk zijn maar waarvoor geen

wettelijke basis voorhanden is. Voordat een gemeente op basis van de

brandbeveiligingsverordening eisen kan stellen moet er onderzoek plaatsvinden

naar wettelijke voorschriften die mogelijk van toepassing zouden kunnen zijn en

van rechtswege voorrang hebben. In de dagelijkse praktijk is er natuurlijk een

aantal standaardgevallen waarbij van tevoren duidelijk is hoe zaken liggen.

Onderwerp van de regeling: objecten die geen bouwwerk zijn

De brandbeveiligingsverordening is een vangnet, restregelgeving, zij regelt de

brandveiligheid die niet op een andere manier wettelijk is geregeld. Dit is

weliswaar een beperking, maar wel van een onbepaald onderwerp. Bij het

gebruiksvergunningensysteem van de brandbeveiligingsverordening gaat het

namelijk om objecten die geen bouwwerken zijn: 'niet-bouwwerken'.

Het kan gaan om bijvoorbeeld een los met de wal verbonden drijvend hotel, een

drijvende discotheek of een tijdelijke tent. Het onderwerp is vooraf niet te

bepalen.

De omschrijving in de Wet veiligheidsregio's zelf kent een beperking van doel,

n.l. brandveiligheid, maar (behalve door andere wettelijke voorschriften) geen

beperking van object.

De omschrijving is van toepassing op de gehele omgeving.

Voor een dergelijk object is het vanwege het feit dat niet van tevoren duidelijk

is waarom het gaat, moeilijk concrete regels te maken. Veel objecten lijken

echter op bekende bouwwerken.

Overeenkomstig daaraan kunnen eisen worden gesteld, afhankelijk van de

specifieke situatie.

5

Als voorbeeld dient een bouwwerk dat op de grond staat. Hiervoor zijn in elk

geval het Bouwbesluit 2012 en de bouwverordening ex de Woningwet van

toepassing. Door de definitie van het begrip bouwwerk in de bouwverordening

en de toepassing ervan in het Bouwbesluit 2012 is een constructie die drijft op

het water meestal geen bouwwerk in de zin van de Woningwet en afgeleide

regelgeving. Voor een met de grond verbonden object is de Woningwet het

juridisch kader. Voor hetzelfde object dat drijft is de

brandbeveiligingsverordening het juridisch kader (voor de brandveiligheid). Een

ander voorbeeld: een tent die langdurig op dezelfde plaats staat kan een

bouwwerk zijn (Woningwet van toepassing), terwijl diezelfde tent tijdens een

kortdurende periode een 'niet-bouwwerk' is, waarvoor op grond van de

brandbeveiligingsverordening eisen moeten worden gesteld.

Over de lastige vraag: wanneer is een object een bouwwerk volgt hieronder,

mede aan de hand van staande jurisprudentie, een toelichting.

Bouwwerk of geen bouwwerk, open erf en terrein

De Woningwet heeft een grote invloed op de reikwijdte van de

brandbeveiligingsverordening, deze wet bevat de wettelijke grondslag voor

voorschriften betreffende het bouwen, de staat van bestaande bouwwerken en

standplaatsen en het gebruik van bouwwerken. Het Bouwbesluit 2012 regelt

ook het gebruik van open erven en terreinen en de staat, waarin deze zich

moeten bevinden. De beperking die de Woningwet en het Bouwbesluit 2012

opleggen, als hogere regelingen, zit in de begrippen bouwwerk, open erf en

terrein.

Bouwwerk

Een definitie van het begrip bouwwerk geeft de Woningwet niet, de VNG houdt

in de modelbouwverordening een in de jurisprudentie aanvaarde definitie aan:

bouwwerk: elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander

materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct hetzij indirect met de

grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond,

bedoeld om ter plaatse te functioneren.

Aan de hand van de vier elementen van de definitie van het begrip bouwwerk

 1) constructie,

 2) van enige omvang,

 3) met de grond verbonden,

 4) bedoeld om ter plaatse te functioneren

wordt bepaald of een object een bouwwerk is of niet.

Over het begrip bouwwerk bestaat een uitgebreide jurisprudentie, het is niet

zonder meer duidelijk wanneer aan de vier voorwaarden wordt voldaan om tot

de conclusie te komen dat een object een bouwwerk is.

De jurisprudentie is te omvangrijk en te casuïstisch om hier weer te geven. Een

uitgebreide opsomming van jurisprudentie staat in de toelichting op de

modelbouwverordening van de 'Standaardregelingen in de bouw' (Sdu uitgevers

bv, Den Haag).

6

Open erf en terrein

Bouwwerken vallen niet onder de werking van de brandbeveiligingsverordening,

ook sommige open erven en terreinen vallen niet onder de werking van de

verordening. Het Bouwbesluit 2012 voorziet hierin. Hiervoor kunnen dus geen

eisen worden gesteld op grond van de brandbeveiligingsverordening.

De begripsomschrijving van erf is overgenomen uit het Besluit omgevingsrecht

(Bor) dat op 1 oktober 2010 in werking is getreden. Die omschrijving is afgeleid

uit de jurisprudentie (zie ABRvS 15 september 1997, LJN: AA3601, AB 1998,

5).

Uitgangspunt is dat het gehele perceel bij een hoofdgebouw in beginsel als erf

kan worden aangemerkt. Echter uit de systematiek van een bestemmingsplan

of beheersverordening kan voortvloeien dat bepaalde verder van het

hoofdgebouw afgelegen delen van een perceel niet als erf aangemerkt kunnen

worden. Dit zal in beginsel uitsluitend het geval kunnen zijn bij percelen van

een aanzienlijke omvang, veelal gelegen buiten de bebouwde kom. Bij

dergelijke omvangrijke percelen geven bestemmingsplannen of

beheersverordeningen soms regels die het perceel onderverdeelt in een

bouwblok of bestemming, waarbinnen het hoofdgebouw met bijbehorende aanen

uitbouwen en bijgebouwen gebouwd kunnen worden en waar een verdere

inrichting kan plaatsvinden als buitenruimte behorende bij het hoofdgebouw.

Onder een terrein wordt verstaan een bij een bouwwerk behorend onbebouwd

perceel, of gedeelte daarvan, niet zijnde een erf. Om als terrein in de zin van de

bouwverordening te kunnen worden aangemerkt, moet dus aan vier

voorwaarden zijn voldaan: 1) het is een perceel grond, 2) dat onbebouwd is, 3)

dat bij een bouwwerk hoort en 4) dat geen erf is.

Gebruiksvergunning voor een inrichting

De brandbeveiligingsverordening kent een gebruiksvergunningenstelsel voor die

situaties die uit een oogpunt van brandveiligheid meer dan gebruikelijke

aandacht nodig hebben. Gezien de onbepaaldheid van de situaties is niet

gekozen voor een meldingsplicht i.p.v. vergunningplicht, omdat tussen die

situaties dan bij voorbaat onderscheid gemaakt moet worden. Daarnaast staan

in de brandbeveiligingsverordening gebruiksvoorwaarden waaraan altijd moet

worden voldaan.

Voor het stellen van eisen via een vergunning of via de directe werking van de

verordening is het nodig dat de situatie waarop de vergunning of eisen van

toepassing zijn, is afgebakend: een ruimtelijk begrensde plaats, voor zover die

geen bouwwerk is. Kortheidshalve is gekozen voor een begrip: inrichting.

Het is duidelijk dat voor een zo grote verscheidenheid aan situaties het niet

goed mogelijk is concrete eisen te stellen. Om dezelfde reden is het aanvragen

van een vergunning vormvrij.

Het Bouwbesluit 2012 geeft richtlijnen voor de te stellen voorwaarden.

Aan een los aangemeerde drijvende hotelboot bijvoorbeeld (niet-bouwwerk)

kunt u dezelfde brandveiligheidseisen stellen als aan een vast met de wal

verbonden drijvende hotelboot (bouwwerk in de zin van de bouwverordening en

de Woningwet).

7

Wabo

De zo grote verscheidenheid aan situaties die kunnen voorkomen is de reden

dat er voor gekozen is de modelbrandbeveiligingsverordening niet aan te haken

aan de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

Dienstenrichtlijn

De modelbrandbeveiligingsverordening is aangepast aan de Dienstenrichtiijn.

Toezicht op de naleving

Het toezicht op de naleving van de brandbeveiligingsverordening berust

krachtens artikel 61 van de Wet veiligheidsregio's bij door burgemeester en

wethouders opgedragen ambtenaren.

De minister van Veiligheid en Justitie wijst op grond van artikel 65 van de Wet

veiligheidsregio's de ambtenaren aan belast met de opsporing van strafbare

feiten.

Bestuurlijke boete

De Wet veiligheidsregio's geeft de raad van een gemeente de bevoegdheid om,

indien de raad dat wenst, bij verordening te bepalen dat een bestuurlijke boete

wordt opgelegd voor overtreding van regels gesteld krachtens artikel 3, tweede

lid (brandbeveiligingsverordening) en derde lid (algemene maatregel van

bestuur, deze is nog niet opgesteld) van de wet. Het maximum bedrag van de

boete mag niet hoger zijn dan het bedrag, genoemd in de

Arbeidsomstandighedenwet artikel 34, vierde lid onder 1 °. Het bedrag dat daar

is genoemd, bedraagt in 2011 € 9.000.

De Wet veiligheidsregio's geeft geen verdere beschrijving van de uitvoering van

deze sanctie, zodat de gemeente alleen met de Awb rekening hoeft te houden.

Een alternatief artikel is aan het model van de verordening toegevoegd.

Strafbepaling

Overtreding van de regels van deze verordening wordt op grond van artikel 64

eerste lid van de Wet veiligheidsregio's gestraft met hechtenis van ten hoogste

een jaar of geldboete van de derde categorie. De wetgever heeft hier een

sluitende regeling beoogd, zodat er geen ruimte is voor een regeling op dit

gebied in de verordening zelf.

Overgangsrecht

In het artikel is twee keer de brandbeveiligingsverordening genoemd, omdat

het nodig kan zijn dat vergunningen op grond van de

brandbeveiligingsverordening van voor 2008 en die van 2010 nog van kracht

moeten zijn.

Intrekken, vervallen regeling

8

De brandbeveiligingsverordening die nog gebaseerd is op de Brandweerwet

1985, is van rechtswege vervallen op het moment van inwerkingtreding van de

Wet veiligheidsregio's (1 oktober 2010).

De intrekking moet worden bekendgemaakt op de in artikel 144 Gemeentewet

genoemde wijze.

Bekendmaking

De bekendmaking van deze wijzigingsverordening dient op een zodanig tijdstip

plaats te vinden dat de verordening op het moment van inwerkingtreding van

het Bouwbesluit 2012 in werking kan treden. Dit kan:

 a. door plaatsing in het op een algemeen toegankelijke wijze uit te

geven gemeenteblad;

 b. bij gebreke van een gemeenteblad, door terinzagelegging voor de tijd

van twaalf weken op de gemeentesecretarie of op een andere door het

college te bepalen plaats en door het doen van mededeling daarvan in

een plaatselijk verschijnend dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad. Voor de

wijze van elektronische bekendmaking zie:

http://www.vng.nl/smartsite.dws?id=68223&it=2#tocBK_37

Intrekken vergunning

De modelbrandbeveiligingsverordening kent geen bepaling om een vergunning

in te trekken. De reden hiervoor is dat een intrekkingsbepaling de gemeente

onnodig beperkt, immers in een bepaling liggen de gronden vooraf vast. De

aard van de verordening brengt met zich mee dat van te voren niet duidelijk is

welke gronden voldoende zullen zijn. Bij een verordening die geen

intrekkingsgrond kent is er sprake van een geïmpliceerde bevoegdheid: de

bevoegdheid om de beschikking te geven brengt ook de bevoegdheid mee om

deze weer in te trekken of te wijzigen mits daarvoor valide redenen bestaan. Dit

hangt af van de omstandigheden. Denk bijvoorbeeld aan onjuistheid van de

beschikking.

Aldus vastgesteld in de openbare raadsvergadering

der gemeente Naarden, gehouden op woensdag 26 september 2012.

de voorzitter,

de griffier,